当天，荷兰殖民者在台湾设立的评议会讨论是否接受郑成功所提条件。与会者知道热兰遮市区已被郑军收复，城堡成了孤注，守军只有五百人，形势极为不利，正如这次会上荷兰人表述的：“他们的力量很强大，他们的中国臣民遍布全境，完全能够切断我们的粮食供应。”[30]但是，与会者非常明白一旦投降，荷兰东印度“公司就几乎不可能再回到这个岛屿来”[31]。经过一番紧张的商议后，评议会决定第二天派议员樊·伊伯伦和检察长勒奥纳·德·勒奥纳杜斯为全权代表去同郑成功谈判，他们“婉转地对其率领大军前来表示不满”[32]，要求保留热兰遮炮台及其通往航道的入口和位于赤嵌的普罗文查堡，郑军则可以“不受阻碍地进入全岛的其余部分”[33]。这实际上是一种缓兵之计，其意图是在兵力不足的情况下迷惑郑成功，先行保住在台的两个重要军事据点，等待荷占巴达维亚东印度公司的援军，再重整旗鼓，霸占台湾、澎湖。
郑成功洞察殖民者的阴谋，坚持荷兰人必须全部撤出台湾。他对使者义正词严地说：“该岛一向是属于中国的。在中国人不需要时，可以允许荷兰人暂时借居；现在中国人需要这块土地，来自远方的荷兰客人，自应把它归还原主，这是理所当然的事。”[34]“两使者狼狈而归”[35]。在揆一领导下的荷军固守热兰遮待援。
五月，郑成功的第二批军队黄安、刘俊、陈瑞、胡靖、颜望忠、陈璋六镇乘船二十艘到达台湾，军事力量进一步增强了。郑成功即着手建立在台湾的行政机构，把赤嵌改名为承天府，任命杨朝栋为府尹，府下设天兴、万年二县，以庄文烈、祝敬分任知县[36]。这时大军初至台湾，地方尚待开拓，军心未定，所用粮饷、军械仍须由金、厦运送。世子郑经派兵部都事杨荣押送补给物资时，报告守铜山（东山）的蔡禄、郭义二将暗中勾结叛将黄梧，密谋降清。郑成功唯恐后方不稳，命杨荣回厦门向洪旭传达密谕，叫他转令蔡、郭二将立即率部来台，如果二人拖延观望即证明确有异图，授权洪旭当机立断，处死二将。洪旭奉谕派人往铜山传达郑成功的调兵命令。蔡禄、郭义既同黄梧有勾结，接到率部渡海赴台的命令，自知阴谋败露，于是狗急跳墙，决定立即发动叛乱。铜山主要守将忠匡伯张进是忠于复明事业的，蔡禄、郭义为了把铜山献给清朝，企图胁迫他一道降清。他们谎称广东许龙兵到，调兵分据四门。张进得知二将谋反，携印从后门逃出，被叛将追及。张进无奈，只好假装表示愿意同蔡禄、郭义归清；暗中却同部将吕簇商议对策，吕簇建议派人急往厦门向世子郑经请援。张进知道叛军已控制全岛，使者无法通过，决定在自己的卧室内密置火药数十桶，邀请蔡、郭二人前来议事，待二人到后点燃火药，同归于尽。这样，逆首既除，吕簇可以乘机请郑经急派兵将收拾局面。定计后，即由吕簇通知蔡禄、郭义，说张进有机密事相商，因身体不适，请二人前来议事。不料，二人怀疑其中有诈，拒不入内。张进见计不行，叹息道：“计不成矣，天也。吾尽吾心而已。”[37]他命吕簇和随从避出，自己点燃火药，轰然一声，壮烈捐躯。
留守厦门等岛屿的郑经在处理铜山谋叛事件上优柔寡断。五月间既已获悉蔡禄、郭义有异谋，却没有及时派兵前往防范。六月初三日接到蔡、郭二人公开叛变后才实施戒严，准备船只。初九日得知张进被迫自焚时才由厦门派黄廷、杜辉、黄元、翁天祐、何义、黄昌、杨来嘉等统军乘船南下铜山平叛，镇守南澳的陈霸（即陈豹）也率领舟师前来铜山会剿。蔡禄、郭义直到十九日才纠众把铜山抢掠一空后，在清黄梧、福建右路总兵王进忠、诏安副将刘进忠接应下由八尺门渡至大陆向清方投降。黄廷、陈霸等在铜山登岸已为时过晚，只好派兵防守炮台，安抚遗民，向郑经报告善后情形。郑经命翁天祐、黄元留守该地，黄廷等回厦门，陈霸仍守南澳。
郑成功统率主力部队围困热兰遮城堡，在相当一段时间里没有发动攻击，意图是等待固守堡内的荷军弹尽粮绝，不战自降。当时，郑军的粮食供应也相当困难，士卒甚至靠采集李子等果实充饥。郑成功在台湾百姓（汉族和高山族）的支持下，派出部卒实行屯田和征税，在经营台湾的道路上迈出了重要的一步。据守热兰遮的荷军在长官揆一领导下仍固守待援。八月十二日，荷兰东印度公司从巴达维亚派遣以雅科布·考乌（Jacob?Caeuw）为司令的救援舰队到达热兰遮海域，揆一等堡内荷军欣喜异常，以为可以内外配合击退郑军。不料天公不作美，海上飓风突起，考乌带领的荷舰被迫离港，远泊海外达二十八日之久。[38]在风平浪静之后，考乌的舰队也没有再回到热兰遮来，这位司令找了个借口自行返回巴达维亚了。真正的原因是考乌带的援军兵力有限（荷方记载只有七百名士兵），他亲眼看到了郑军的雄姿，断定援救台湾已无济于事了。
援军的溜走，使困在热兰遮堡中的荷军“空喜欢了一场”。何况，“他们知道舰队只载来七百名援军，这不会使他们的处境比战争开始时更好”[39]。时间的推移，使城堡内的荷军精疲力竭，患病的人数增加，绝望的情绪蔓延开来。十二月十六日（公历），一批荷兰守兵在军曹拉迪斯（Hans?Jurgen?Radis）带领下出城向郑军投降。他们不仅讲述了热兰遮城内的详细情况，还提出了两条建议，一条是“充分利用围城内普遍存在的惊慌情绪和疲弱状态，不仅要用封锁，而且要用连续攻击，来彻底疲惫敌人，使其完全绝望。这样做既不费事，又不需要很长时间，因为城堡建筑得很坏，经不起大炮猛轰两个整天”。另一条建议是先攻占热兰遮堡旁边小山头上的乌特利支圆堡，取得制高点[40]。郑成功欣然接受了这些建议，立即调集军队，配备了二十八门巨炮，开始攻坚战役。公历1662年1月25日，郑军攻占乌特利支圆堡，荷兰殖民者知道他们统治台湾的末日已经来临。揆一同评议会的成员经过五六天的会议反复权衡利弊之后，终于决定“趁早把城堡交与敌人，争取优惠条件，是为上策”[41]。在评议会一致同意下，揆一派出使者向郑成功接洽投降事宜。2月1日双方达成协议。投降协议书开头说：“本条约经双方订定，并经双方同意，一方为自1661年5月1日至1662年2月1日包围福摩萨岛热兰遮城堡的大明招讨大将军国姓殿下，另一方为代表荷兰政府的热兰遮城堡长官费烈德瑞克·揆一及其评议会，本条约包括下列十八款。”第一款：“双方停止一切敌对行动，从此不记前仇。”第二款最重要：“荷方应将热兰遮城堡、外堡、大炮、剩余的军用物资、商品、现金以及其他属于公司的财产全部交与国姓殿下。”第六款：“经检查后，荷兰士兵得以在长官指挥下，扬旗、鸣炮、荷枪、击鼓、列队上船。”此外，允许荷兰人携带私人钱财和航行往巴达维亚途中所需的各种生活用品；殖民当局的档案可以运走；双方交换俘虏。据揆一记载：“当这一投降条约由双方按照手续签了字，条约上的各项条件一一履行，一切弹药、储藏物资（指条约允许部分——引者）都运到船上之后，我方战士便全副武装，举着旗帜列队从城堡走出，把城堡交给国姓爷的军队，他们立即进入城堡，完全占领该地。”一般学者认为双方签字的日期就是条约中所写的1662年2月1日[42]，荷兰殖民当局及其士兵全部撤走的日期大约是2月10日[43]。时人沈光文正在台湾，对郑成功率领的中国军队光复台湾兴奋不已，赋诗云：“郑王忠勇义旗兴，水陆雄师震海瀛。炮垒巍峨横夕照，东溟夷丑寂无声。”[44]
当16世纪到17世纪西欧殖民者侵入美洲、非洲、东南亚，把大片土著居民世代居住的土地变成自己的殖民地的时候，却在中国被碰得头破血出，举着降旗灰溜溜地离开。究其原因固然同下面两点有关：一、中国当时在科学技术和军事、经济实力上同西方国家差距不大；二、在当时的交通条件下，西欧殖民者到中国近海地区作战必然面临兵员、装备、粮食等后方补给的困难。但是，郑成功个人的作用是不能低估的。他不仅是当时中国人中能够正视世界的佼佼者，又拥有实现自己的理想所必需的力量。在需要为民族的尊严和国家的利益而战斗的时候，郑成功和他的将士无所畏惧，懂得如何利用自己的优势弥补自己的劣势，从而夺取胜利。郑成功在驱逐荷兰殖民者的斗争中表现得大智大勇，为维护祖国神圣的领土做出的贡献，将永远光照史册。
第三节郑成功的开始经营台湾和病卒
收复台湾以后，郑成功改台湾城为东都，开始了把台、澎经营为抗清基地的紧张活动。他亲自带领何斌、马信、杨祥、萧拱宸等人巡视新港、目加溜湾、萧垄、麻豆、大目降、大武垅、他里雾、半线等地。“见其土地平坦膏沃”，适合屯田养兵。当时台湾地广人稀，高山族同胞“计口而种，不贪盈余”，土地利用率很低，便于移民垦荒。在视察过程中，各处高山族同胞列队欢迎，更使他感到民风淳朴。他对高山族同胞“赐以烟、布，慰以好言”，严禁部卒侵犯他们的利益。视察归来以后，郑成功立即召集各提督、镇将和参军议事，在会上说：“大凡治家治国，以食为先。苟家无食，虽亲如父子夫妇，亦难以和其家；苟国无食，虽有忠君爱国之士，亦难以治其国。今上托皇天重庇，下赖诸君之力，得有此土。然计食之者众，作之者寡，倘饷一告匮，而师不宿饱，其欲兴邦固国恐亦难矣。故昨日躬身踏勘，揆审情形，细观土地，甚是膏腴。当效寓兵于农之法，庶可饷无匮，兵多粮足，然后静观衅隙而进取。”接着提出具体部署：“留勇卫、侍卫二旅以守安平镇、承天二处。其余诸镇，按镇分地，按地开荒。日以什一者瞭望，相连接应，轮流造更。是无闲丁，亦无逸民。插竹为社，斩茅为屋。围生牛教之以犁，使野无旷土，而军有余粮。其火兵则无贴田，如正丁出伍，贴田补入可也。其乡仍曰‘社’，不必易；其亩亦曰‘甲’，以便耕。一甲三十一戈二尺五寸，一戈东西南北四至长一丈二尺五寸。今归版图，亦以此为则，照三年开垦，然后定其上、中、下则，以立赋税。但此三年内，收成者借十分之三，以供正用。农隙，则训以武事；有警，则荷戈以战；无警，则负耒以耕。寓兵于农之意如此。”[45]在台各镇当即遵命领兵前往指定地方开荒屯种。郑成功还“首崇文庙，次葺祠宫。岁修禋祀，时奉坛壝”[46]，加强文化建设。
为了促进开发，加固根本，郑成功命令把将士和官员的家属送来台湾。这本来是一件好事，郑成功未免操之过急。在击败达素等统率进犯金、厦的清军以后，大陆沿海岛屿的局势比较稳定，收复台湾以后完全可以随着垦荒、建屋等开发过程的进展，鼓励将士和文官把家属逐步迁来台湾。开辟阶段，条件艰苦，对将士也应予以更多的关怀。郑成功急于求成，立令过严，“犯者虽亲信无赦”。大将马信建议“立国之初，宜用宽典”。郑成功却坚持己见，回答道：“立国之初，法贵于严，庶不至流弊。俾后之守者，自易治耳。”[47]应当承认，郑成功面临紧迫的粮饷问题，不得不严加督责，但在许多方面一意孤行，造成严重恶果。史料记载：“以各社田土分水陆诸提镇，令各搬其家眷至东都居住，兵士俱令屯垦。初至，水土不服，瘴疠大作，病者十之七八，死者甚众。加以用法严峻，果于诛杀；府尹杨朝栋以其用小斗散粮，杀其一家；又杀万年县祝敬，家属发配。于是人心惶惶，诸将解体。”[48]“正月，赐姓严谕搬眷，郑泰、洪旭、黄旭等皆不欲行。于是，不发一船至台湾；而差船来吊监纪洪初辟等十人分管番社，皆留住不遣。海上信息隔绝。”[49]杨朝栋、祝敬用小斗散粮未必是私克入己，很可能是存粮不足，即便罪有应得，也不该牵及家小。至于强令驻守大陆沿海岛屿将士把家属送到台湾，则带有人质性质，意在防止诸将士叛投清方。这同明太祖朱元璋留诸将家属于京师、清廷命文武大员以子弟入宫为侍卫相似，是企图以亲属的安危来维系下级的忠贞，本不足取。何况，台湾那时的荒凉景况还难以同明初南京、清初北京相比。硬行推行这一措施，势必在一部分将士（特别是镇守金门、厦门、南澳等大陆沿海岛屿的将士）中引起抵触。人心不平，讹言也随之兴起。有人流传镇守南澳的忠勇侯陈豹（即陈霸）因不愿送家眷入台，已同清朝建藩于广东的平南王尚可喜通款投降。郑成功没有弄清真相，就轻率地下手谕给郑经和洪旭，令周全斌、杜辉、黄昌等带领舟师去南澳平叛。陈豹无以自明，率部卒乘船往虎门向清方投降。[50]
1661年（顺治十八年）十月初三日，清廷见郑成功毫无受抚之意，把拘禁中的郑芝龙和他的儿子郑世恩、郑世荫等全家十一口“照谋叛律族诛”[51]。消息传到台湾，郑成功深感悲痛，尽管他对此早有思想准备，父亲和无辜的弟弟、侄儿满门抄斩毕竟不能无动于衷。
1662年四月，林英从云南逃回，报告了永历帝在缅甸被清军俘虏，西南抗清武装只剩下李定国率领的残部退往边境地区的消息。这意味着东、西遥相呼应的局势已告结束，清廷将集中力量对付郑军。郑成功弄巧成拙，内心的悔恨可想而知。他的实力既不足以公开以隆武帝的继承人同清廷逐鹿中原，只好继续挂着没有永历帝的永历招牌，僻处一隅。不少史籍把郑成功说成是明朝的纯臣，对他和他的继承人存明朝“正朔”三十余年津津乐道。这种见解是比较肤浅的。对复明志士而言，永历朝廷覆亡即已心灰意懒，极少数随郑成功赴台的官绅、宗藩不过借此保住先世衣冠，几乎没有人把仍奉永历年号的郑氏集团作为复兴明朝的希望。郑成功一贯的思想是“东南之事我为政”，不奉近在咫尺的鲁监国而遥奉永历，并不是由于朱由榔在血统上近于帝室，而是欣赏“天高皇帝远”，江日升《台湾外纪》记载郑“经承父例，总兵以下皆自委任，如公、侯、伯及提督，必修表请封，然后出印谕”（二二一页）。所谓“修表请封，然后出印谕”不过是一种形式，等于左手写报告，右手批准，恩威自操，何等愉快。自然，郑成功除了尊帝虚礼以外，也真心实意地希望永历朝廷能够存在下去，这样既可以借朝廷名义吸引东南复明势力的支持，又可以利用永历朝廷支撑于西南牵制清军相当一部分主力。郑成功一厢情愿的如意算盘打得太精，结果事与愿违，使自己陷于进退失据的尴尬局面。饮下自己酿造的苦汁，无疑是导致郑成功晚年心理失去平衡、举动乖张的重要原因之一。
郑成功心中郁积的忧闷终于因为一件极小的事情像火山一样爆发了。世子郑经留镇厦门，同四弟的奶妈陈氏通奸生了一个儿子，这类事情在豪门大家中并不罕见。开初，郑经向父亲报告侍妾生了个儿子，郑成功因添孙高兴，赏了一点银物。不料，郑经的妻子是原兵部尚书唐显悦的孙女，虽“端庄静正，而不相得”。唐显悦为孙女鸣不平，写信给郑成功大加非难，内有“三父八母，乳母亦居其一。令郎狎而生子，不闻饬责，反加赏赉。此治家不正，安能治国乎？”[52]郑成功正因复国无望积愤于心，唐显悦只顾泄私愤危言耸听，使成功“登时气塞胸膛。立差都事黄毓持令箭并画龙桶三、漆红头桶一，过金门与兄泰，同到厦门斩其妻董氏治家不严之罪，并其子经与其所生孙、乳母陈氏”。黄廷、洪旭、陈辉、王秀奇等守金、厦诸将接令后大为震惊，力图大事化小，和郑泰、黄毓商议，采取折中办法，杀陈氏与所生婴儿，诸将联名上启代董夫人及郑经请罪。取得董氏和郑经同意后，即按此办理，由黄毓回台复命。郑成功坚持必须杀掉董夫人和郑经，解下自己的佩剑让黄毓到金门交郑泰执行。郑泰无奈，只好把黄毓送到厦门向郑经说明事处两难。郑经立即把黄毓拘禁起来，和金、厦文武官员商议对策。正在这时，蔡鸣雷从台湾来搬家眷，郑经等向他探问消息，蔡鸣雷因为在台湾有过失，怕受成功处罚，故意夸大其词，说藩主发誓要除掉董夫人和郑经，如果金、厦诸官拒不遵命就全部处斩，而且已有密谕给往南澳征陈豹的周全斌命他相机行事。金、厦文官武将一个个面面相觑，不知如何是好。洪旭说：“世子，子也，不可以拒父；请将，臣也，不可以拒君。惟泰是兄，兄可以拒弟。凡取粮饷诸物，自当应付，若欲加兵，势必御之。”郑泰同意后，即趁周全斌征南澳回厦门之机，将其拘捕，交援剿左镇黄昌监守。同时给郑成功送去诸将公启，启本中有“报恩有日，候阙无期”的话，明确地表达了金、厦诸将联合拒命的意思。郑成功阅信后，心中愤闷已极。五月初一日，他已感不适，仍每天登将台手持望远镜眺望澎湖方向有没有船来。直到初八日，完全绝望，气噎而死，享年三十八岁。[53]
从1662年四月到六月，永历帝（朱由榔）及其太子、郑成功、李定国相继离开人世，标志着南明复兴最后一线希望的彻底幻灭。在这以后，郑经和坚持于夔东的抗清武装虽然仍以永历纪年，却没有多大号召力了。郑经继承父业为经营台湾做出了重大贡献，尽管他一直以复明相标榜，但他的功业显然不适合纳入南明史的范畴。
第四节清廷的沿海迁界
1659年（顺治十六年），郑成功、张煌言率领舟师展开的长江战役虽然在南京城下遭到了重大挫折，但这次战役的政治影响却不可低估。此次战役显示了郑成功、张煌言为首的东南沿海义师还拥有雄厚实力，特别是大江两岸缙绅百姓的群起响应，使清朝统治者不寒而栗，他们感到当务之急是不惜代价切断义师同各地居民的联系。1661年（顺治十八年）清廷断然决定实行大规模的强制迁徙濒海居民的政策，史称“迁海”。
迁海令经过了一个酝酿过程。1655年（顺治十二年）六月，清廷就曾下令“严禁沿海省份，无许片帆入海，违者置重典”[54]。但是，这一禁令收效并不大。顺治十六年福建漳州府海防同知蔡行馨在《敬陈管见三事》一文中写道：
至于沿海一带每有倚冒势焰，故立墟场，有如鳞次。但知抽税肥家，不顾通海犯逆。或遇一六、二七、三八等墟期，则米、谷、麻、蔑、柴、油等物无不毕集，有发无发，浑迹贸易，扬帆而去。此接济之尤者，而有司不敢问，官兵不敢动也。[55]
同年，户科给事中王启祚提出了坚壁清野的建议。他说：
逆郑虽生踞波涛，势不能不聚粮于平地。臣以为宜效坚壁清野之计，除高山峻岭不可攀缘处所外，凡平原旷野多筑坚厚墙垣，迂回其道，相地广狭，间筑城堡，可贮粮石，扎营寨兵，可守望亦可设伏。地如民产，令民自筑，免其徭粮，如系闲旷，当督守汛兵丁修筑。使彼来无所掠，去不能归，此坐而窘之一道也。[56]
在全面迁界以前，少数地方已经采取了把海滨居民赶入内地的措施。例如，顺治十七年福建总督李率泰以海氛未靖为理由，建议“迁同安之排头、海澄之方田沿海居民入十八堡及海澄内地”。九月，得旨允行[57]。
大规模迁海政策的提出，史籍中有不同说法。其一是说出自黄梧的建议：
海澄公黄梧一本，内密陈灭贼五策：一、金、厦两岛弹丸之区，得延至今日而抗拒者，实由沿海人民走险，粮饷油铁桅船之物，靡不接济。若从山东、江、浙、闽、粤沿海居民，尽徙入内地，设立边界，布置防守，不攻自灭也。……[58]
另一种说法是清廷采纳了旗下汉人房星焕的献策。清初王沄写道：
呜呼，倡为迁海之说者谁与？辛丑（顺治十八年），予从蔡襄敏公（蔡士英）在淮南。执政者遣尚书苏纳海等分诣江浙粤闽迁濒海之民于内地。蔡公曰：“此北平人方星焕所献策也。”公曰：“星焕者，北平酒家子也。其兄星华，少时被虏出关。……从入关，始与其弟星焕相聚。星华官至漳南太守，星焕从之官。海上兵至，漳城陷，兄弟皆被掠入海，旋纵之归。其主问海外情形，星焕乘间进曰：“海舶所用钉、铁、麻、油，神器（指火炮）所用焰硝，以及粟、帛之属，岛上所少。皆我濒海之民阑出贸易，交通接济。今若尽迁其民入内地，斥为空壤，画地为界，仍厉其禁，犯者坐死；彼岛上穷寇内援既断，来无所掠，如婴儿绝乳，立可饿毙矣。其主深然之，今执政新其说得行也。”盖蔡公之言如此。……呜呼，不仁哉！执政者方忻然以为得计也，骤迁星焕官至山左监司……[59]
阮旻锡《海上见闻录》持同样说法，只是方星华写作房星烨，方星焕写作房星曜。“原任漳州知府房星烨者，为索国舅门馆客，遂逃入京，使其弟候补通判房星曜上言，以为海兵皆从海边取饷，使空其土，而徙其人，寸版不许下海，则彼无食，而兵自散矣。升房星曜为道员，病死无嗣。至是，上自辽东，下至广东，皆迁徙，筑短墙，立界碑，拨兵戍守，出界者死，百姓失业流离死亡者以亿万计。”[60]康熙《漳州府志》的记载也大抵相同[61]。又，该书卷十《秩官志》记知府有“房星烨，正黄旗人，贡生，（顺治）九年任，十一年郡城破，降贼，既而逃归”。另据康熙《山东通志》记载本省任职官员名单中按察副使项下有“房星焕，北直永平人，廪生，康熙四年任分巡武德道”[62]。
参考各种记载，可以大致确定：先后提出过类似建议的并不限于一个人，但直接引起清廷重视导致发布全面迁海令的却是房星烨、房星焕兄弟。
查考迁海令的策动者究竟是谁，目的在于探讨清初统治集团中不同力量的动向。清廷中占主导地位的是满洲贵族，他们统率的八旗子弟弓马娴熟，是陆战的好手，海上交锋却固非所习，决策迁海可谓是扬长避短。依附清廷的汉族官员或是由于传统观念，或是由于本身利害攸关，大抵都不赞成迁海。迁海诏书发布不久，湖广道御史李芝芳就“冒死条陈”八不可，其中说：“未闻堂堂天朝，迁民避贼者也。……今诏欲徙五省沿海边民，何以垂训后世？”[63]后来，广东巡抚王来任病危，不用再担心“功令之所甚严，诸臣之所忌讲”了，直言不讳地反对迁界：“臣思设兵以卫封疆而资战守，今避海寇侵掠，虑百姓之赍盗粮，不见安攘上策，乃缩地迁民，弃其门户而守堂奥，臣未之前闻也。”[64]康熙七年四月，福建水师提督施琅也奏称：“伏思天下一统，胡为一郑经残孽盘踞绝岛，而折五省边海地方画为界外以避其患？自古帝王致治得一土则守一土，安可以既得之封疆而复割弃？况东南膏腴田园及所产渔盐最为财赋之薮，可资中国之润，不可以西北长城塞外风土为比……”[65]前引漕运总督蔡士英（蔡祖籍为江苏宿迁[66]）的私下非议也透露了个中消息。从另一方面看，清廷推行迁海政策时派往东南沿海各省的巡视大员却毫无例外地全是满洲贵胄。两相对照，多少可以触及这一重大决策的内幕：满洲贵族们怯于海战，决心牺牲一部分汉人的利益。作为满洲家奴的房星焕正是摸准了主子的心理，一言即合，得到越级提拔。
沿海迁界令发布以后，清廷于1661年（顺治十八年）八月派出官员前往各省巡视“立界移民”[67]。从这年九月起就随着钦差大臣的来到，各地雷厉风行地把濒海居民驱赶进内地。迁界的范围原则上包括了沿海各省。福建总督姚启圣在一份奏疏中说：“在当日原因福建海贼猖獗而议迁界，又因贼势蔓延止迁福建一省之界不足困贼，故并迁及广东、浙江、江南、山东、北直五省之界，是迁五省之界者其祸实始于福建之郑贼也。”[68]按照这个记载，当时奉诏迁海的共有直隶、山东、江苏、浙江、福建、广东六省（按现在的分省还包括了广西、海南二省沿海地区）。不过，由于郑成功义师的主要据点在福建，对清政府威胁最大因而迁界令执行得也最严格的是福建和同福建相邻的广东、浙江三省。自江苏以北，迁海政策相对而言执行得稍宽一些。清初上海人叶梦珠谈到迁海情况时说：“于是尽徙山东、闽、浙以及江北、江南滨海之地，严禁不许人迹至海澨，片板不容入海洋。……吾乡独从南汇所守备刘效忠议，以为松属沙滩，素号铁板，船不得近，不在迁弃之列。”[69]山东距离福建和台湾较远，迁界的规模和时间都比较有限。1663年（康熙二年），山东总督祖泽溥疏言：“宁海州之黄岛等二十岛及蓬莱县之海洋岛，皆远居海中，游氛未靖，奸宄可虞，请暂移其民于内地”，得到清廷的批准[70]。到三年六月祖泽溥的疏中又说：“登、青、莱三府属海岛居民已归内地，其岛内地粮应豁免”[71]，看来山东省所迁的只是海岛居民。四年三月，清廷谕兵部：“山东青、登、莱等处沿海居民，向赖捕鱼为生，因禁海多有失业。前山东巡抚周有德亦曾将民人无以资生具奏。今应照该抚所请，令其捕鱼，以资生民。”[72]所以，当时人认为清政府推行迁海政策“江浙稍宽，闽为严，粤尤甚”[73]。
顺治十八年十二月十八日，清廷再次发布《严禁通海敕谕》，其中说：“郑成功盘踞海徼有年，以波涛为巢穴，无田土物力可以资生，一切需用粮米、铁、木、物料皆系陆地所产，若无奸民交通商贩，潜为资助，则逆贼坐困可待。”下文说“今滨海居民已经内迁，防御稽察亦属甚易”，自康熙元年起如仍有“通贼兴贩者，即行擒拿照通贼叛逆律从重治罪”[74]。这里说的从重治罪的人似乎只是“通贼兴贩者”，实际上掩盖了越界一律处斩的真相。
在立界的距离上，史籍中有说濒海三十里的[75]，有说四十里[76]、五十里[77]以至二三百里的[78]。康熙三年（1664）四月洪若皋《遵谕陈言疏》中有，“顺治十八年奉旨沿海迁移三十里”，又说，“迁界原奉旨三十里”[79]。洪若皋当时任职福建福宁道，他在疏中自称“沿海七百余里，悉臣管辖”，由此可以断定清廷发布的迁海诏书中规定了以距海三十里为界。实际上由于地势不同和奉行官员的任意专断，各地所立的边界距海里数并不一样。洪若皋的疏中就说道，“闽以路为界，遂有不及三十里、远过三十里及四十里者有之”。下面这段记叙多少反映了当时划界的情况：
于是朝使至，偕督、抚大吏往相地焉。有司惧供亿之烦扰也，则采山之最高者设帷幕以俟。至则立马高冈，望见海波，扬鞭指画定徙界，往往山下纡折去海辄百余里云。[80]
从康熙二十二年奉命巡视广东、福建两省展界事宜的工部尚书杜臻报告的情况来看，即使在同一个县内各处迁界的里数也不一致。例如，广东的钦州边，“边界以外距海四十里者为织篱围村、鱼洪村；三十里者为黄屋屯、孔明村、大值村；二十五里者瓦灶村、鸡窝村；二十里者根竹村、墟埠村、旧关村、胎暮村、洞晚村；十里者长山村、埠头村、那畔村、料连村；及近海六七里以下至一二里若岭脚村等，皆移并，三年续迁，共豁田地四百七十一顷有奇”。又如福建的福清边，“边界以外斗入海八十里万安所，七十里牛头寨，五十里泽朗寨，四十里松下，十里镇东卫，附海五里海口桥、上迳镇，二里硋灶俱移，共豁田地四千六百三十四顷有奇”[81]。可见，那种认为各地迁界是一律后迁若干里的说法不够准确[82]。