南京国民政府建立初期，内忧外患，政权极不稳固。形式上虽然实现了全国统一，但中央政府权力所及仅只限于长江下游数省。面对巩固政权、整军经武、安内攘外等一系列紧要事务，国民政府明显地缺少坚实的财政经济基础。特别是因为连年用兵，导致财政支出不断增多。据1928年6月上海全国经济会议公布的资料透露，自1927年6月至1928年5月，政府月收入不足500万元，月平均开支却在1600万元以上，其中87%都用在了军事方面。换言之，政府其实是在靠借款来生存和打仗。据美国学者小科布尔的研究，南京国民政府的建立，靠的就是上海银行界在1927年4月向蒋介石提供的一次300万元、一次700万元的短期贷款。政府建立起来后，仅4-9月的军费支出就高达4000余万元，政府又是靠强行摊派认购3000万公债、500万海关附加税，并靠银行界垫款1300万元才得以支持下来。而即便如此，南京国民政府的财政和军费开支仍相当拮据，一些部队仍会出现无钱发饷的情况。而为了筹款，也为了自身的利益，刚刚取得政权的国民党党、政、军、警各部门甚至开始不择手段地向商人勒索钱财。在南京国民政府建立起来的最初两个月里，许多商人因此受害。驻上海的外国人士对此有过相当尖锐的批评。他们写道：“每天都有新的受害者被捕，直到捐献不同数目的现款后才得释放……蒋介石凭借这种恐怖手段搜刮的钱财，估计达到5000万美元。在现在以前的政权从未在上海有过如此恐怖的统治。”
为确保稳定的财政收入，国民政府建立不久就开始打税收的主意。国民政府的税收是靠间接税，如关税、盐税、各种货物税即统税。其中关税收入占到了整个财政收入的50%以上，盐税收入则占到25%左右。正因为如此，南京国民政府对关税自主和盐税征收十分积极。当然，从孙中山开始，国民党本身也早有实现关税自主的强烈愿望。蒋介石就曾明白讲过：“中国农工商业之不发达，以关税之不自主为最大原因，片面地协定关税之结果，使本国国产不能畅销，洋货充斥，输入超出输出，巨额资金外流，为经济发展之大障碍。”新政府刚一建立，就在上海以江海关二五附加税收入作为担保，发行债券，并很快于7月20日宣布将从9月1日起实行关税自主；随即规定，除原有的值百抽五的进口税外，另征附加税，以取消内地的厘金及货物税。此举虽因日本及各国列强群起反对暂缓施行，但次年6月15日，国民政府依然公开宣布了必须重订新约的意志。随后，从7月份开始，通过与各国的接洽，国民政府成功地取得了美、德、英、法等国的同意，并陆续与各国签订了友好通商条约或新关税条约，最终在相当程度上取得了关税自主权。1929年2月1日，国民政府宣布实行进口新税则，将以前划一的值百抽五税率改为差等税率，即凡进口货物均分为7类，按类别分别抽7.5%-27.5%的关税。同时，改变陆关关税比海关关税少纳1/3的做法，使之一致，取消在全国各地的对进口货物征收特税的特设机构。短短几年时间，国民政府就将关税收入从1928年的1.3亿元，增加到1931年的3.38亿元。
盐税的征收远较关税征收要复杂得多。海关关税较易征收，这主要因为海关是由中央政府控制的，虽然中原大战后期天津海关曾一度被反蒋派控制，1931年两广地区的反蒋派也曾一度影响了广州海关的税收，但总的来说，关税征收还是在国民政府的控制之下的。而当时的海关总税务司和各地海关的高级职员又多为外籍，他们通常不会受到政府各级官僚特权压力的影响，且较少营私舞弊，因此关税收入折损不大。而盐税则不同，完全要靠地方当局来征收，截留问题相当严重。到1927年，盐税收入已达到6000万元，中央政府却只能收到大约300万元。虽然盐务稽征按旧例该由外籍人士参与管理，但事实上22个产盐区中的16个盐务稽核机关的职能不能正常发挥，甚至完全被地方实力派所接管。直到1931年，国民政府虽然采取了相当积极的步骤，但问题依然相当严重。1931年盐税收入为1.55亿元，而由于各地官、商、警勾结舞弊和走私盛行所造成的损失，就有7000万元之多。
除征收关税、盐税以外，国民政府还致力裁撤厘金，开办统税。因为厘金税原本是清政府为筹措镇压太平天国运动的军费而设立的，是在主要水陆关卡向过往客商征收货物通过税，后来逐渐成为地方政府固定的财源。厘金制度的形成使各地为自身利益到处设卡。1929年，全国除东三省和山西、甘肃等省外，已知的关卡就有690余处，光是广东一省就设有115处之多。厘金局卡林立的结果，不仅要产生庞大的税吏阶层，而且其物物课税方式极大地便利了各级税吏营私舞弊、敲诈勒索。厘金制尤其严重地阻碍了中国民族工商业的发展。民族工业品在从产地到销地的过程中，逢关纳税，遇卡抽厘，于发货之地抽之，卖货之地抽之，以货易钱时、以钱换银时又复抽之；原料采购时要层层缴纳，商品流通时还要处处过关。这不仅延长了商品流通的时间和资金的周转，而且明显地使中国商品在与外国商品竞争中处于极为不利的境地。因为按照1858年《中英天津条约》的规定，外国商人在中国内地贩运货物，只须纳一次2.5%的子口税，其他各税概免。与此同时，列强有感于土货贩运成本过高，沿途局卡的检验使洋货流通不畅，因此也强烈要求中国裁厘。在1925年关税特别会议上，北京政府的代表已公开许诺于1929年1月1日裁撤厘金。在这种情况下，又考虑到中央必须增加财源的现实需要，国民政府财政部在1927年6月下旬的财政会议上明确提出了裁厘方案。其具体办法是，先将厘金由地方税变为国家税，宣布裁撤，然后以此为由，对外要求列强同意增加关税，对内以抵补裁厘损失为名举办新税——出厂税，借以增加国民政府的财政收入，缓解财政困难。
1927年7月20日，国民政府在宣布实行关税自主的同时，正式宣布裁撤厘金，决定在同年9月1日，与关税自主一道，先将江苏、浙江、福建、广东、广西、安徽6省厘金进行裁撤。但裁厘后开征出厂税，不可避免地引起了广大厂商的强烈反对。因为一来出厂税扣税范围并不比厘金小，二来这次裁厘只限于东南6省，东南地区所产货物如果运到6省之外，势必一面要在本地付出厂税，一面又得在未实行裁厘的地区层层纳厘。鉴于此，国民政府不得不于8月29日紧急宣布暂缓裁厘、加关税和改出厂税。但不足一年以后，随着第二次北伐战争胜利，国家大体实现统一，财政部7月中再度召集各省财政厅长及各城市商人代表于南京召开了全国裁厘会议，通过了《裁撤国内通过税、改办特种消费税施行大纲》，决定由各省按期将厘金、由厘金改办的特种货物税、内地正杂各税捐中含有通过税性质者及落地税等诸项目裁撤，11月底以前各种局卡一律裁撤完毕。同时举办特种消费税，但其税额不得高于原有税额。这次财政部说服了各地商人代表，但却遭到了视厘金为主要财源的地方政府的抵制。1929年1月1日开始实行的《国家进出口关税税则》，显示所增关税已足以抵裁厘之损失，没有必要再办特税。故全国各商会于2月21日在上海举行联席会议，坚决反对特种消费税，结果导致国民政府第二次裁厘失败。直到1930年中原大战结束，地方实力派进一步受到抑制、国民政府的统治进一步巩固、政局相对稳定后，国民党三届四次全会才再次作出裁撤厘金的决定。财政部据此于1930年12月15日电令全国：“对于全国厘金及厘金变名之统税、统捐特税、货物税、铁路货捐、邮包落地税及正杂各税捐中之含有厘金性质者，又海关之五十里外常关税及其他内地常关税、陆路边境所征国境进出口税除外，子口税、复进口税等均应于本年十二月三十一日止，一律永远废除。自三一年一月一日起，上列征收机关名色绝对不得再行存在。”为成功实施裁厘，蒋介石并致电各省、市主席、市长，将能否裁撤厘金称之为“革命之能否完成之惟一关键”。
在宣布实施裁厘的同时，国民政府决定要实行新的统税制度。征收统税对象，主要是1928年设立的卷烟税和麦粉税，另外增加棉纱、火柴和水泥税，总共5项。
这次裁厘虽然也受到一些地方变相的抵制，但由于政府将原来属于国税的田赋划归地方，此外地方政府还可以另办营业税来抵补裁厘损失，因此最终还是取得了成功。到1931年底，从前由各省厘税机关征收的厘金以及类似厘金的正杂捐税基本上得以裁撤。这样，在中国延续了近80年的厘金制终于不复存在了。
国民政府为了扩大财源而想到的另一个办法是禁烟。财政部于1927年9月就制定并颁布了《禁烟暂行章程》，声称以三年为期禁绝鸦片，办法是规定商民领证销售鸦片，由政府抽税，第一年抽取70%,第二年抽取100%,第三年抽取200%。名为禁烟，实为敛财。此举遭到社会舆论广泛抨击。
国民政府这时只搞名义禁烟是有原因的。这时全国吸食鸦片和其他毒品者有千万人之数，撇开种、贩、制、售各环节的税收不论，据《申报》估计，仅每一瘾民每年纳税20元，即可得税款2亿元，足以承担这时政府全部军饷之半数，国民政府自然不会轻易放过这一财源。因此，禁烟条例多次修正，始终未见提出有效的禁烟措施。相反，有些规定还更加倒退了：原本禁止栽种罂粟的规定，甚至改为禁烟机关为满足制药之需，可以特许栽种或酌予收买。这种情况使得禁烟成为一种变相的生财之道，地方官吏竞相染指其间，纷纷设立禁烟机构。禁烟局下设分局，分局之下设稽查处，处之下再设稽查所，所之下又设分所，耗资至巨，所得收入却大量中饱了私囊。
由于这种名义禁烟受到各方面的激烈批评，政府却并未能从中获得多少实利，最终不得不考虑采行名实相符的措施了。1928年11月，国民政府在南京召开全国禁烟会议，蒋介石在演说中公开承诺：从今以后，国民政府绝对不从鸦片得一文钱。随后，国民政府禁烟委员会于1929年1月到1930年12月间制定和颁行了包括《修正禁烟法》在内的14种禁烟法规和规章，并宣布每年6月3日为禁烟纪念日，由各地政府和民间团体组织大规模宣传活动，使更多民众了解政府的禁烟法令。《修正禁烟法》等项法令的实施，形成了以各项单行法规和行政条例为配套的较为完整和系统的禁烟法律体系，不仅对种、贩、制、吸、藏等环节有严格的法律规定，而且对麻醉药品管理、公务人员调验、戒烟院所管理、禁烟机关职责、禁烟官员考核、禁烟经费支出及管理等诸多方面，都有了明确的规范和规定。但是，由于国民政府所辖范围有限，具体实施过程中执行不力，再加上各省财政亏空严重，一些边远省份的行政开支不靠鸦片税收几乎无法维持，因此或禁或征，地方上各行其是，全国并无统一的做法，国民政府也不得不睁一眼闭一眼，得过且过。禁烟委员会几年后也不能不承认，中央虽三令五申，但收效不大。“各地烟祸之猖獗，依然如昔，甚或过之。是以禁烟命令，几等具文。”
要满足政府财政上的需要，仅仅改革各种税制还不够，还需要直接对金融业加以控制。从国民政府公布的财政情况看，1929年度（1928年7月至1929年6月）收入为3.34亿元，支出为4.34亿元，赤字为1亿元；1930年度收入为4.84亿元，支出为5.85亿元，赤字为1.01亿元；1931年度收入为5.58亿元，支出为7.75亿元，赤字达2.17亿元。短短3年时间，政府的财政赤字已增加1倍以上。面对这种困窘的状况，国民政府只好靠发行债券以渡过难关。要大量发行债券，建立国家银行则势在必行。
国民政府建立之初，就任命周佩箴为中央银行筹备主任，着手组建中央银行。1928年10月22日由国民政府公布的《中央银行条例》，明文规定该行为特定的国家银行，由国民政府设置经营，享有发行兑换券、经理国库证券、募集或经理公债、铸造和发行国币等特权。除可经营一般银行业务外，还可以从事包括国库券及商业确实票据之买卖贴现或重贴现，办理汇兑及发行期票、汇票，以金银货及生金银作抵押为借款，代银公司收解各种票据之款项，以政府发行之证券或政府保证之各种证券作抵押为活期或定期借款等。同日颁布的《中央银行监理委员会组织条例》更规定中央银行得成立监理委员会，其由国民政府特派委员5人及财政部长、中央银行正、副行长组成，主席为财政部长，负有决策之权。国民政府显然希望把中央银行办成一个完全由政府支配的全国金融中心。
1928年1月，蒋介石以宋子文为财政部长，着手整理财政，统一币制，筹建国家中央银行。宋子文为在短时期内建立起中央银行，曾试图将商营的中国银行或交通银行改组为中央银行，但其必须使用中央银行之名称和政府股份须多于商股的条件，使两行望而却步。最后宋子文不得不以中央银行日发行兑换券不超过4000万元，及银行业每日收到该兑换券均可于当天轧现等为交换条件，换得张嘉璈代表中国银行同意给政府提供一笔贷款，用以开办新银行。由于中央银行资本额十分有限，在信用方面不仅无法与实力雄厚的外国大银行抗衡，而且也无法同中国银行、交通银行等历史长、信用好的本国银行竞争，国民政府不得不于10月5日公布经修订的《中央银行条例》，删除了财政部部长指挥中央银行处理一切业务且为监理委员会当然委员及主席的条款，而规定中央银行实行总裁制，总裁由财政部长兼任，任期3年，期满后得续派连任。同时成立理事会、监事会，最高权力机构由两会和总裁共同组成。而理事会应为决策机构，凡有关中央银行业务方针审定、发放数量审定、储备集中规划、预算决算审定、各项规章编订、分支行设立与废止、资本增加等事项，均由其议决后，交总裁执行。理事定为9人，由国民政府特派，其中应有实业界、商界、银行界代表各1人，任期为3年，期满得续派连任。监事会由政府特派7人组成，其中应有实业界、商界、银行界代表各2人，国民政府审计机关代表1人。这一新的条例使中央银行内聚集起一批上海银行界、商界和实业界的精英人士，有助于中央银行树立坚实的信誉，加强与上海各界的合作。经过多方准备后，中央银行终于在1928年11月1日借上海黄浦滩路华俄道胜银行旧址正式宣告成立，宋子文自兼总裁，所有股本由政府在所发行的17年金融短期公债3000万元内拨2000万元指充，并向各银行押借1000万元作为流动资金。随后，国民政府又着手改组了中国银行和交通银行，分别强制性加入官股500万元和100万元，使其成为国家特许的专业银行，隶属于财政部。
建立国家银行，对于政府来说，最方便的就是用发行公债和库券的办法来借款或透支。从1927年到1931年这5年间，已知国民政府发行的各种债券达10亿元之多。这些债券名目繁多，但半数都用在了军费方面。而为了吸引人们投资公债的热情，国民政府采取了高利息、大折扣的优惠政策，年利率一般都在8%以上，且大都在发行公债之前先以债票向银行抵押，然后由银行陆续按市价出售，等到债券售出再结账，抵押借款一般多为对折或6折。因债券发行过多，一种债券市价最高时亦不过70-80元，低者甚至会跌到30-40元以下。结果，银行业对吸收政府债券极为热心，视为一项有利投资。到1931年底，仅上海各银行就拥有半数以上的政府公债与库券。相反，政府5年发行债券超10亿元，实际收入却仅过半数。平均每年1亿多元，偿还时却需要以票面的十足价值来计算。仅1931年应偿还额就已高达1亿多元，几与政府当年公债收入相等。而政府债券的大量被吸收，并被用于非生产性领域，也使得这一时期的中国工农业发展受到了某种程度的不良影响。但相对而言，全国的统一和国民政府在关税自主、撤废厘金、整理税收等方面的一系列措施，都对促进国民经济的发展起到了推动作用。
要想增加财政收入，最根本的还在于推动经济的发展。随着国家逐渐趋向统一，国民政府领导人也日渐开始明白其中的道理。为了推动经济建设和经济发展，国民政府不断地根据经济建设发展的需要，设置相关的政府部门以加强指导，并切实督促管理。如1927年7月即设立了实业部，统筹全国工商实业。次年2月改称“工商部”，后与农矿部合并，恢复“实业部”旧称。孔祥熙、陈公博和吴鼎昌先后担任部长。1928年初，国民政府还设立了国家建设委员会，由张静江为主席，隶属行政院，执掌全国各项建设事业。1931年9月，还进一步设立了全国经济委员会，隶属行政院，初以著名经济学家马寅初为首任主席，执掌由国家投资的建设项目，制定国家经济事业发展规划。
为有计划、有目标地发展建设事业，国民政府也先后制定过多个经济发展计划。如1928年11月7日国民党中政会通过了《建设大纲草案》，根据孙中山关于规模过大、为私人力所不能办的企业当由国家经营管理的原则，规定全国交通事业和有独占性质的公用事业，以及关系国家前途的基本工业及矿业等，悉由国家建设经营。同年，实业部也制定过一个《基本工业建设规划》，提出要举办国营钢铁、水电、机器制造、酸碱工业、酒精工业等工业事业。1930年，国民党中央又制定了《实业建设程序》，规定交通运输、钢铁、煤炭、电力等事业应摆在优先发展的地位，国家应全力投入这些工程的建设。1931年5月，国防会议更依据孙中山的实业计划，提出了10项建设纲要，确定了工农业生产发展目标，计划在10年内要生产钢铁1.2亿吨，要建立1470万千瓦的发电厂等。国民党二届五中全会、三届三中全会也鉴于国内工业因基础工业（如钢铁、酸碱、纸浆、细砂、酒精及水力发电等）的基本要素太不发达而难以发展，曾两度通过筹措2亿元发展9种国营基本工商业的建议。
在上述思想的指导下，国民政府对创建国营企业不遗余力，为此甚至不惜兼并和侵吞民营企业。但在1927年至1931年间，国民政府国营工矿业资本额在全国工矿业资本总额中所占比重还相当小，对民营经济的发展影响不大。那几年全国的经济增长十分明显。以1927年为100，全国工业产值1931年增长指数达到132.1，年均递增率在8%左右。而民营资本在工矿交通业的投资额就达到32639.7万元，年增长率为13.43%,大大超过1922年至1927年年递增3.78%的速度。其间全国新设厂矿企业达到662家，资本总额25245万元。其中民族资本的纱厂数由73家增至84家，纱锭由201.8万余枚增至258.9万余枚，分别增长了15%和22%;丝厂由92家增加到165家，丝车由2.2万余台增加到2.5万余台，分别增长79%和10%。而在机器工业方面，1924年有民族资本的船舶、轧花、缫丝、纺织、印刷、修配等机器厂284家，到1931年总数已增加到457家。
为推进中国工业技术的进步和应用，国民政府还相继成立了一批科研机构。如1928年在南京成立了中央工业试验所（隶属经济部），该所在工业原料分析、机构设计与制造、木材、电工电子、胶体与制革、纤维、酿造与淀粉、油脂、化工药品、纺织染料、塑料、热工等方面，都取得了许多具体成果。同年6月9日又正式成立了国立中央研究院，也以从事应用性课题研究为方向，为社会生产和生活服务。工程研究所创办了钢铁试验厂，与中央合办了陶瓷试验场，与棉业统制会合办了棉纺织染实验馆等，推进了钢铁、棉纺、陶瓷、玻璃等行业新技术的研制与应用。1929年7月公布了特种工业奖励法，对近代新兴工业迫切需要的产品的工业，按工业种类及所取得的成绩给予专利、免税、减低运费等奖励。1931年5月制订了实业建设6年计划，建议以兴办急需的基本工业为主。而在此前后，建设委员会所办的长兴煤矿于1929年开工，淮南煤矿于1930年开工，实业部与华侨合资创办的中国酒精厂亦筹备完工。
当然，从1927年南京国民政府成立到1931年“九一八”事变期间，中国工业生产，特别是民族工业生产的发展，也还受到了当时国内和国际经济环境的一些影响。1928年“五三”惨案后掀起的抵制日货运动，对民族工业明显地产生了刺激作用。这次运动一直持续了一年之久，使日商纱厂库存棉纱大量积压，而华商纱厂的纱、布销路转旺。1928年以前，青岛火柴业一直由日本独霸着，1928年以后民族火柴业才得以在青岛设厂，仅1928-1931年间，山东就增加了23家火柴厂。
对中国工业生产影响最大的，还是1929年开始的世界性经济危机。自19世纪70年代开始的金贵银贱的趋势，在1929-1931年间发展得更加明显。1924年金银比价是27.7,1929年发展到38.6,1930年进一步发展到53.4,1931年更达到70.3.金贵银贱，金汇上扬，对使用银币的中国来说，就是货币对外贬值，这自然会刺激出口而抑制进口，从而大大增强中国产品的出口竞争能力。因为中国出口商品价格是以外汇（金币）结算的，在国内却是以银圆或银两来支付的。外汇率上升，进口货付出的银价增高，其成本加重，一些过去进口有利的商品变为无利，甚至亏本，从而抑制了这些商品的进口。而银价跌落，中国出口货物所得外汇折合成银币数超过国内销售商品所得数，出口货物自然增加。但也有另外的情况，因1929年的经济危机是一次严重的生产过剩危机，主要资本主义国家批发物价指数暴跌，这就不可避免地导致一些外国商品为求出路而向中国倾销，使进口的平均价格下跌。如毛纺织品直贡呢，以1929年进口价为100,1930年为80.78,1931年仅为63.98.然而这并不意味着它一定就会造成对中国企业的破坏性冲击。如廉价小麦大量进口，使用洋麦加工成面粉有利可图，上海的面粉大厂因此获得不少好处。又如橡胶制品价格下跌，但跌落幅度不及银价，故在国内市场上，生橡胶制品的银圆价格仍有上升。结果因进口原料贱、制成品贵，也使国内橡胶业取得了较大的发展。仅1927-1931年间，上海橡胶厂就从7-8家发展到48家。
从上述情况不难看出，1929年开始的世界性经济危机其实带给中国一些重要的商机。虽然这场世界规模的经济危机使中国受到西方剩余商品的冲击，但中国原本就贫穷落后，其工业生产并没有被卷入危机，反而因危机造成的一些商机刺激了中国工业的发展。
相对而言，中国的农村受到世界性经济危机的影响反而要更大一些。一方面，这几年农产品外销情况较为平稳，民族工业产品在农村销售情况也较好。1925-1931年四川年均购入棉纱值2942万关两；1923-1931年湖南购进国产机纱维持在750万公斤左右；1927-1931年江西购进国产面粉从130万公斤更直线上升到1618万公斤。这些情况都对民族工业平衡发展有利。而另一方面，中国地域广阔，农村的经济状况也很不均衡。由于资本主义各国纷纷向中国大量倾销剩余农产品，粮食的进口净值由1924-1929年的年平均146835万公斤，猛增到1932年的392490万公斤；棉花的进口量也由1927年的12075万公斤，增加到1931年的23265万公斤。而且这些产品的价格还远低于本国土产之价格。当时市面上，西贡一号米每担最少9.2元，与中国米价相差无几，美棉每包34两，而陕西标准棉为32.5两；澳麦每担合4.2两，中国麦每担还要4.5两。价格既不相上下，进口农产品品质优良，交货时间准确，自然更具竞争力。经营中国农产品者，则不得不忍痛压价，自然造成成本不敷的局面。因此，中国的生丝、茶叶、棉花、大豆、花生等农产品出口之困难，便可想而知。
这种情况自然不可避免地会影响到相当部分地区的农民生活。在这些地方，中等农家之储蓄不逾一二十元，其下者竟至求一元之现金而不可得，且这种情况可谓俯拾皆是。有的地区甚至贫困到整个村子里贫苦农民连两角钱都找不到。
1927年以后的几年时间里，中国农村经济的发展虽然很不平衡，但就整个的趋势而言，农村经济明显地呈现出徘徊不前，甚至是衰退恶化的现象。
农村经济逐渐恶化，根本上与中国农村自身长期存在的问题有关。如土地与人口的比例失衡，粮食短缺；自然灾害频繁，一些地区战祸连年，造成农民赤贫，以及传统的租佃关系导致了农民生产动力不足等等。以浙江、江苏为例，土地与人口的矛盾就非常突出。据1928年民政厅调查，全国人口密度最高的省份即为江苏，其次则为浙江。人多地少，粮食自然容易短缺。以浙江为例，由于自然灾害频繁，1928-1929年，每年遭受水灾平均为33.5个县份，遭受旱灾平均为14.5个县份，遭受风灾平均为21个县份，遭受虫灾平均为30.5个县份。灾害影响到这两年的粮食生产，1928年全省产量为2343万吨，1929年为1984万吨，而全省粮食消费额每年则需要40162万吨，所亏之数除了靠部分杂粮替代外，则还要靠从外省调进。而租佃关系落后和土地分配不平衡，则更进一步加剧了贫苦农民的困难。据不完全统计，浙江全省农户中佃农的比重最高，占到全省农户的35%,半自耕农占33.6%,自耕农占23.6%,雇农占7.8%。无地少地的农民占整个浙江农村人口的70%左右。华北地区的情况亦相差无几。据30年代初国民政府内政部调查，在冀、鲁、豫三省中，拥有耕地在10亩以下的农户分别为51.4%、57.35%和55.01%,三省平均则为54.66%,他们所拥有的土地仅占三省全部土地的16.09%。相反，拥有耕地在50亩以上的农户，在三省中则分别为7.48%、6.65%和4.85%。而他们所拥有的土地则分别为35.38%、34.84%与28.05%。这也就是说，在冀、鲁、豫三省中，拥有50亩以上耕地、占全体农户6.32%的富农与地主，拥有全部耕地的33.12%。根据相关学者的研究成果，一般男性壮年农民每年需要粮食约在420市斤左右，而冀、鲁、豫三省耕地正常年份亩产量大约是212、282和270市斤。而一般说来，拥有土地越少的农户，越没有能力占据与保持肥沃的上等田地，其地亩越可能是下等的贫瘠地。如果把种子、肥料、赋税、摊派等开支计算在内的话，1个人所需维持生活的土地量应不能少于3-4亩。因此，以一户农户计，拥有耕地10亩以下者常年处于吃糠咽菜的半饥饿状态在所难免。
农村经济面临破产的另一个因素是土地税（即田赋）的负担对于农民过于沉重。田赋是中国历代王朝政府的主要岁入。辛亥革命后的民国政府曾确定田赋为国家税收项目，并在1913年取得了8200万元的收益。当时为满足各省财政的需求，准许在特殊情况下加征30%或以上的数额，这使田赋平添了数不清的附加。再加上民国以来战乱频仍，军阀割据，不仅使田赋正税繁重，而且摊派预征猖獗。这种摊派按亩或地丁征收，实际上就成了变相的田赋。尤其是临时军事摊派，无预定时间和数目，只要军队需要就可随时征收，任其诛求。南京国民政府成立后，把田赋划归地方，使之成为地方政府和军阀取得财政及军费开支的主要来源，这就更进一步加剧了对农民的盘剥。由于国民政府建立后对地方行政组织进行了改革，在省政府增设了土地厅、农工厅、建设厅等，在县政府增设了建设局、教育局、财政局等，并力图使区级组织正规化，还把包括乡在内的下层行政职员官僚化，其结果是省、县、区、乡组织骤然扩大，地方财政不断膨胀。为配合地方政权改革，国民政府又举办了诸如警察、治安、交通、自治、保甲和教育等种种新政，凡此无一不需庞大的财政支持。与此同时，地方军阀为保存实力，与中央抗争，乃至连年混战，也促使许多大小军阀把眼睛盯在农民身上，动辄加派溢征田赋。甘肃省当时岁入不及1000万元，一年要承担的客军军费就达到660万元之多。它下面的一个县在1934年仅“因逼饷故拇指被军队悬梁断节者即达1500多人”。而据相关的报道，四川某些地区，1931年时田赋已经预征到1961年了。
对于农村问题的严重性国民政府早就有所意识，因而曾试图采取积极措施来减轻农民的负担。首先是限制田赋附加。财政部于1928年10月颁布《限制田赋附加办法八条》，其核心为“田赋正税附捐之总额不得超过现时地价之百分之一”，“田赋附税之总额不得超过旧有正税之数”，已超过的县份要陆续核减以符合规定。凡不按此办法执行的县长，将遭撤职惩戒的处分。但此办法漏洞颇多，起不到限制的作用。由于许多地方正附税总额均未超过地价1%,而附加却超过了正税1倍以上。或正附税合计已经超过了地价的1%,附加却未超过正税，因而还要求允许加派。结果，“各省县始终没有确实遵行，田赋附加不但没有大量核减，反而日趋高翔”。不得已，同年12月，发现问题的财政部又颁布了《整理田赋办法》，规定不得随意增加赋额和惩罚贪官污吏等。而两年后，随着裁厘的实行，考虑到地方收入减少，国民政府又不能不发文同意除省正税附加外，允许县政府附加。于是各县田赋附加又纷纷而起。不得已，政府又得重申前令，限制附加。唯田赋及附加是地方财政支柱，因此尽管中央政府三令五申，人民呈控地方违法附加者仍纷至沓来。
要根本解决农民负担问题，土地改革当为必由之路。国民政府成立之初，尚没有在全国推行土地改革的现实条件，但依据孙中山的民生主义，它不能不提出平均地权和耕者有其田的主张。1928年12月26日，国民党中央执行委员会第169次政治会议提出了土地法的立法原则，并于次年1月16日第171次会议上通过。其主要内容是：（1）征收土地税以地值为根据；（2）土地税率采渐进办法；（3）对于不劳而获的土地增益，行累进税；（4）土地改良物取轻税政策；（5）政府收用私有土地办法；（6）免税土地；（7）以增加地税或估高地值方法促进土地改良；（8）土地掌管机关；（9）土地权转移须经政府许可。其目的，在防止私人垄断土地以谋不当得利之企图，并须设法使本身非因施以资本或劳力改良之结果所得之增益归为公有，达到地尽其用，并使人民平均享受土地之权利。该原则在明确承认土地私有的情况下，给予了地方和中央政府以极大的干涉私有土地之权。
经过1929年1月29日立法院第10次会议决议，《土地法》由吴尚鹰、王用宾、邓台荫、陈肇英、黄昌谷5人起草，并聘戴季陶、王宠惠为顾问，组织起草委员会。历时一年半，并经数十次开会讨论，于1930年6月提交立法院第94、95两次院会，最终完成了立法程序，于6月30日由国民政府正式公布。
《土地法》共计5编397条，它明确承认了土地私有权，如其第一编总则第七条即规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。其经人民依法取得私有权者，为私有土地。”它同时也肯定了旧有的租佃制度的合法性。如第一百七十一条指出：“以自耕作为目的，约定支会地租使用他人之农地者，为耕地租用。”而为了体现孙中山平均地权的思想，该法也对土地私有权加以限制。如第八条规定：凡可通连之水运、天然形成而为公共需用之湖泽、公共交通道路、矿泉地、瀑布地、公共需用之天然资源地、名胜古迹、市镇区域之水道湖泽，其四周相当范围内之公有土地，以及其他法令禁止私有之土地，一律不得私有。第十四、十五条规定：政府对于私有土地，得斟酌地方需要、土地种类及土地性质，经中央地政机关核定后，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额。超过此种最高额之私有地，由地政机关规定办法，限令于一定期内将额外土地划分出卖。如不依期限出卖，地方政府得依法征收之。第十六条规定：国民政府对于私有土地所有权之移转设定负担或租赁，认为有妨害国家政策者得制止之。第十七条规定：凡农地、林地、渔地、盐地、矿地、要塞军备区域及领域边境之土地，无论公有地或私有地，不得移转设定负担，或租赁给外国人。当然，所有这些限制不仅是有限的，而且也是具有相当大的伸缩余地的。另外，《土地法》还有一系列明确的条文主张要保护佃农的利益。
不过，实行平均地权，按照孙中山的思想，最主要的还在于征收地价税、土地增值税及照价收买。而这必须先行办理土地所有权登记。要办登记，又须先办地籍测量。然而要测量全国土地，最快也要30年才能完成。依照《土地法》所规定的非经依法测量之土地不得为所有权之登记，则平均地权完全无法指望。而土地增值税的征收问题，规定部分免税和无法转移的土地15年之后才可征收，也与孙中山提出的土地涨价后所有利益归人民共享的原则不相符合。且土地法有意回避了累进税率，反而规定地价税率不论地产大小都用同样的税率去缴纳，名义上是小农和大地主都有同样的负担，实际上是土地多者，纳税却不多，从而达不到抑制土地兼并、防止土地投机的目的。再加上该法规定的地价税率很低，市地和乡地的改良地地价税率仅为10%-20%,同时还有含混不清的“自住地及自耕地”的规定，即凡未离开所在地之市县，或3年内只要曾回其土地所在市县住上一段时间，就不能被指为“不在地主”课以重税等等用以进一步减轻地主的赋税负担的规定，结果是，这个《土地法》不仅不是抑富济贫，反而是在有形无形中帮助大地主去兼并土地。
国民政府试图减轻农民负担的另一项主要措施是“二五减租”。在这方面，浙江省政府在全国开始得最早，也最见成效。还在1927年5月27日，浙江省政府在公布的《浙江省最近政纲》中，就提出了减轻佃农租25%的主张。11月，省党政联席会议通过了1927年浙江《佃农缴租实施条例》，定本年正业农产之全收获量50%为最高的租额，佃农依最高租额减25%缴租。同时限制撤田、不缴租，限制预租；并为佃业纠纷规定了仲裁机构，以省党部和省政府为最终仲裁机关。次年，浙江省政府又通过了《浙江省十七年佃业缴租章程》，对1927年条例中未作规定者加以补充。“二五减租”明显地提升了佃农的地位和其对生产的兴趣，而使地主的利益受到触动，地底价明显低落，永佃权比从前大为上涨。人们的产业观念发生了变化，有产业者宁愿把田产出卖，因为有田产的业主必须负担田赋，而田产越多越容易和佃户发生纠纷。一旦佃户不缴租，就得打官司，而为了几十元收入，赔上更多的诉讼费，不仅得不偿失，而且通常情况下还未必能够打得赢。
当然，由于地主收入减少，不可避免地使由地主负担的田赋也会短收。而政府方面，不仅不会相应减赋，反而还因财政拮据而不得不加收建设特别附捐、自治经费、治虫费、农民银行基金、保卫附捐、飞机捐、教育亩捐等等。因此，到了1929年，浙江省政府就不赞成继续实施“二五减租”了。因为实行“二五减租”后政府税收，特别是田赋逐年减少，佃农在减租后却并无多大利益，政府反而要为调解租佃纠纷成立佃业理事局，每年耗资数十万元，颇不合算。对此，浙江省党部与省政府发生了激烈的冲突，经国民党中央派戴季陶出面调停，才找到了折衷的解决办法。经国民党中央核准后规定：土地收获副产除应全归佃农外，由佃业双方就各该田亩情形，以常年正产全收获量37.5%为缴租额，自行约定新租约。不过，就具体实行的情况而言，“二五减租”其实在浙江省的大多数县中均未能够得到推行。得到推行的县，有的也只行了几个区，如萧山、诸暨、寿昌等；有的则只行了几个乡，如丽水、青田、海宁等。浙江省党部对此现象的检讨是：“此种原因，由于国民革命之势力未能深入整个下层，残余之封建分子依然具有若干统治农村之权威，减租运动在受其积极的或消极的摧残或阻碍者半；由于缴租、计算、订约种种手续过于繁琐，非一般农人所能了解，而因循不行者亦半。”