一 日、汪秘密接触
日本在扶植基本上是由失意政客组成的傀儡政权的同时，也意识到这些政治舞台上的旧时人物的影响力其实有限。要解决中国问题，是绕不开正与其作战的国民政府的。因此，引诱和策动国民政府军政要人脱离抗战阵营，便一直是日本的对华基本谋略。
而在国民政府内部，对于中日之间的战和问题恰恰存在着重大分歧，且分别以国民政府的两位领导人为中心。以蒋介石为首的主流派，并不完全反对与日本议和，但他们有着自己的基本条件，这些条件不能为日本方面所接受。而以汪精卫为代表的主和派，则几乎是主张不惜一切代价地与日本妥协。他们对抗战的前途完全悲观失望，且对蒋介石在国民政府内地位的日益强化及自身地位的边缘化大为不满。因此，汪精卫便逐渐成为日本引诱的重点，他走上了一条与蒋介石分道扬镳的道路。
其实，汪精卫集团与日本的最初接触还起始于蒋介石展开的对日活动。后来成为汪精卫汉奸集团成员的外交部亚洲司司长高宗武和该司第一科科长董道宁与日本的接触在最初阶段是得到蒋介石许可的。1938年2月间，经蒋介石特批，高宗武以收集日本情报为名去香港活动，实则企图与日本有关方面建立联系。3月中旬，高宗武在上海与此前曾赴日的董道宁会面。董在日本期间会见了日本参谋本部次长多田骏、参谋本部谋略课课长影佐祯昭等人，并带回了影佐祯昭给昔日日本士官学校的老同学张群和何应钦的信。3月底，高、董二人同回武汉，将此信呈交蒋介石。
对此，蒋介石作出了不反对谈判的表示。他要高宗武再去香港，传话给日方：“我们并不反对和平”，但日方要求先反共再和平，是不可能办到的。4月16日，高宗武再抵香港，向日方转达了蒋介石提出的谈判基础。其主要内容为：东北与内蒙古的地位可留待他日协议；河北与察哈尔须绝对地交还中国；长城以南中国领土主权之确立与行政完整，日本须予尊重。蒋并提出应先行停战，然后以上述条件为基础，进入和平细目的交涉。但是，由于日军这时在中国战场上新败于台儿庄，正忙于为雪耻而调兵遣将、组织徐州战役，他们对高宗武转述的条件没有作出什么反应。
5月底，高宗武返回汉口报告后，蒋介石不打算让高再去香港活动，但周佛海积极鼓动高宗武前往东京。7月5日，高宗武抵达日本。高在日本期间，与日本陆军大臣板垣、参谋次长多田骏等进行了会谈。日方坚持要求蒋介石下野，并表示了希望由汪精卫出马解决中日战争的意向。高宗武感到：“日本现在不承认蒋政权，为了造成中日之间的和平，也许必须找蒋介石以外的人。而且不管怎样，除汪精卫之外，就不容易找到别人……为此，不如从政府外部掀起国民运动，由此造成蒋听从和平论的时机。这样较为适当。”于是，高宗武在东京活动时竟自称他代表汪精卫等27名中央委员，希望迫使蒋介石暂时下野，以解决中日和平问题。
7月中下旬，日本五相会议连续开会，陆续作出了倒蒋立伪的一系列决定。7月12日，五相会议通过了《适应时局的对中国的谋略》，确定了“使敌人丧失作战能力，并推翻中国现中央政府，使蒋介石垮台”的方针，决定“起用中国第一流人物，削弱中国现中央政府和中国民众的抗战意识，同时酝酿建立巩固的新兴政权的趋势。“7月15日，日本五相会议决定：如在攻克汉口之后蒋介石政府仍没有分裂或改组时，则以现有的华北和华中的傀儡政权组成新的中央政府；如蒋政府分裂或改组而出现新的亲日政权时，则将其作为中央政府的组成部分，进而成立中央政府。7月19-22日，五相会议讨论决定了《从内部指导中国政权的大纲》，提出了“从内部对中国政权进行指导”的方针，考虑组建“联合委员会或新中央政府”，在此之下，“在华北、华中蒙疆等各地，各自组织适应其特殊性的地方政权，给予广泛的自治权，进行分治合作”。
高宗武的日本之行开辟了在蒋介石之外另起炉灶进行“和平运动”的道路。高宗武旧病复发后，汪精卫的亲信梅思平继续与日本密谈。从8月29日到9月4日，梅思平与日方联系人松本重治在香港进行了5次会谈。梅思平在谈判中已明确表示“和平运动”将以汪精卫为中心，在汪精卫的旗帜下进行，并初步确定了汪精卫出马的条件和行动方案。10月22日，梅思平返回重庆，向周佛海、汪精卫等人汇报了会谈情况。汪精卫等人经多次会商，终于下定了分裂和投日的决心。汪精卫并明确指定高宗武和梅思平为其全权代表，与日本代表进行会谈。
10月下旬，日军先后攻克了中国重镇广州和武汉，这对日本决心在中国扶植起一个新的全国性的傀儡政权起了推动作用。日军方对局势做了极为乐观的判断，认为“在已丧失中原逃往内地，以及失去主要水陆交通线、丰富资源和大半人口的情况下”，蒋介石政权已沦为地方政权，“从战略角度可以认为帝国已经粉碎了抗日的中国政权”，因此，今后的重要任务是“为即将诞生的新中国中央政权创造良好条件”。日本于11月3日发表第二次近卫声明称：“国民政府已退为地方政权。”声明中公开修正了第一次近卫声明关于“不以国民政府为对手”的方针，提出：“即便是国民政府，只要放弃以往的政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设，我方并不拒之门外。”
第二次近卫声明并非空穴来风，而是实有所指。此时，日、汪之间的秘密谈判正进入最后关头。11月上旬，日方代表影佐祯昭大佐、今井武夫中佐正与汪精卫集团的代表高宗武和梅思平在上海重光堂举行秘密会谈。11月20日，达成了“日华协议记录”，史称“重光堂密约”。其主要内容有：日华缔结防共协定，承认日本军队驻扎中国，内蒙地区作为防共特殊区域；承认满洲国；日华经济提携，承认日本的优先权，以达到密切的经济合作，特别在开发利用华北资源方面，予日本以特殊的方便；中国方面应补偿日本在华侨民的损失等。双方还达成了未正式签字的“日华秘密协议”，规定双方各自实施亲日、亲华的教育及政策；缔结针对苏联的军事同盟条约，日本在内蒙及其他必要地区驻军，在战时实行共同作战。
就这样，日本从汪精卫集团那里得到了此前在日、蒋方面的秘密接触中蒋介石所不愿给予的东西，因此日本决定扶植汪精卫集团。会谈结束后，日本代表回东京报告会谈结果，很快便得到了日本最高当局的批准。他们还商定将以“日华协议记录”的内容作为近卫第三次对华声明的主要内容予以发表。
此时，汪精卫集团对日本的真正要价并不十分清楚。实际上，重光堂密约已经不能满足日本的胃口。军事胜利的刺激，使得日本的掠夺欲望在不断地膨胀。11月30日，日本御前会议通过了《调整日华新关系的方针》，其侵害中国主权的范围和程度都大大超过了重光堂密约。《调整日华新关系的方针》分基本事项和附件两部分。其基本事项有：一、制定善邻友好、防共、共同防卫和经济合作的原则。二、在华北和蒙疆划定国防上、经济上的日华紧密结合地区。在蒙疆地方，应取得军事上、政治上的特殊地位。三、在长江下游地带，划定日华在经济上的紧密结合地区。四、在华南沿海的特定岛屿上取得特殊地位。
如果说该文件基本事项部分的表述尚比较原则，那么，附件部分则开列了具体的**裸的要求。内有：中国承认满洲国；新中国的政权形式应根据分治合作原则加以策划；日本向新中央政府派遣顾问，在紧密结合地区或特定地区，在必要的机关内配备顾问；日华共同实行防共，日本应在华北和蒙疆驻扎军队；缔结日华防共军事同盟；在华北以及南京、上海、杭州三角地带的日本军队，在治安确立以前应继续驻扎，在长江沿岸的特定地点、华南沿海的特定岛屿以及与此有关的地点应驻扎若干舰艇部队，在长江和中国沿海应拥有舰艇航行停泊的自由；中国对于上述日本为协助治安而驻扎的军队，负有在财政上进行协助的义务；日本对于驻兵地区内的铁路、航空、通信以及主要港口、水路，应一概保留军事上的要求权和监督权。日本对中国的军队和警察的建设，以派遣顾问、供给武器等办法予以协助。对于华北、蒙疆地区资源的开发利用，提供特殊便利；在其他地区，对特定资源的开发提供必要的便利等。在附列项目中，日本还要求中国应赔偿事变爆发以来日本国民在中国所受的权利和利益上的损失。
二 汪精卫投敌
当日、汪接触尚在暗中进行之时，汪精卫在公开场合也表达出求和主张。10月中下旬，汪精卫分别在对外国记者发表的两次谈话中宣称：“中国在抵抗侵略之际，同时并未关闭第三国调停之门”，“如日本提出议和条件，不妨碍中国国家之生存，吾人可接受之，为讨论之基础”，公开表示了其抗战决心的动摇。然而，汪精卫等主和派未能在国民政府中占据主导地位。它既不占多数，又不拥有军政实权。为了战和问题，蒋、汪之间曾发生一场激烈的争吵。汪精卫在既无法说服蒋介石又无法取代蒋介石的情况下，最终走上了出走叛逃、另组政府的道路。
12月18日，汪精卫由重庆潜往昆明。次日，汪精卫、周佛海等出逃河内。按照预先的计划，日本在得知汪出走的准确消息后，于12月22日发表政府声明，即第三次近卫声明。日本表示“愿和中国同感忧虑、具有卓识的人士合作，为建设东亚新秩序而迈进”。为此，日本政府在声明中提出了“同新生的中国调整关系的总方针”，重申了中日之间所谓“善邻友好、共同防共、经济提携”三原则，并扼要地阐述了这三原则的要点。所谓“善邻友好”，是要求中国“放弃抗日的愚蠢举动和对满洲国的成见”，“进而同满洲国建立完全正常的外交关系”；所谓“共同防共”，则要求“在特定的地点驻扎日军进行防共，并以内蒙地方为特殊防共地区”；所谓“经济合作”，乃要求“中国承认帝国臣民在中国内地有居住营业的自由”，“特别在华北和内蒙地区在资源的开发利用上积极向日本提供便利”。
汪精卫按计划于12月29日发表了响应近卫声明的艳电。该电在对近卫三原则进行了赞赏性的评述后声称：“兆铭经深思熟虑之后，以为国民政府应即以此为依据，与日本政府交换诚意，以期恢复和平。”然而日本错误地高估了汪精卫集团所具有的势力和影响。他们曾相信，在汪精卫发表声明后，云南、四川、广东等省的地方军队会陆续响应和支持汪精卫的行动。事实证明，日本在对汪精卫的估计上犯了巨大的错误。汪的艳电发表之后，其所获响应甚微。不仅日本方面原来估计将参加汪精卫“和平运动”的许多中央和地方军政要员未有任何起事迹象，就连原先汪派中的许多要人也未响应汪的声明，追随汪精卫者实寥寥无几。近卫后来也不得不承认，“此为余等观察之错误”。
由于汪精卫出走河内，并未直接进入日本控制区，中日双方均对汪展开工作。日本鼓励汪精卫走向投日道路，重庆方面则希望汪精卫能就此止步。3月中旬，重庆方面送去了汪精卫旅欧所需要的出国护照及旅费，希望汪精卫脱离与日本的接触，但遭到了汪的拒绝。3月21日，刺汪案发生，重庆特工人员误杀汪的心腹曾仲鸣，汪侥幸身免。4月25日，在日方人员的接应下，汪精卫离开河内，进入上海租界，日、汪之间的接触也由此而进入了一个新的阶段。
此前，汪精卫等为避免给人以日本傀儡的印象，曾设想在日军未占领的地区建立政权，但是由于华南及西南各省的地方军队并未如汪精卫设想的那样来参加汪的“和平运动”，汪无法在日本占领区外立足，更谈不上建立独立于日本和重庆的第三政权。进入上海后，汪便一心打算在日本刺刀的保护下建立自己的政府了。
出现这一局面，无论是在汪派人马还是在日本人中，都对建立汪政权一事产生了意见分歧。日本方面的一些人认为，汪精卫缺乏基础和实力，难以成功，扶植他反而会有碍于与重庆方面的谈判。他们担心汪本人会被中国民众视为卖国贼而遭唾弃，“重蹈北平临时政府王克敏和南京维新政府梁鸿志的覆辙”。这样，建立汪政权“究竟能否有助于解决事变？或者反而成为实现全面和平的障碍？都很难预料”。但是尽管汪精卫不如其意，日本却不想扔下这块鸡肋。日本指望在汪建立政府后，再想办法促使重庆政府改变抗战政策。
1939年6月6日，日本五相会议决定了《中国新中央政府树立方针》。这一方针反映出日本既希望借汪精卫集团推动中央傀儡政权的建立，又觉得汪精卫集团实力有限，难以依靠，仍然寄希望重庆转变这样一种矛盾心态。方针规定：新中央政府将由汪精卫、吴佩孚及重庆政府的觉悟分子组成，新政府的人员构成和成立时间应依据战争指导而定。并决定：如重庆政府放弃抗日容共政策，同意更动人事，同意根据《日华新关系调整国交方针》调整中日国交，可以容纳其加入新政府。
为与日本政府讨论建立新政府的问题，汪精卫、周佛海一行于5月底赴日。访日期间，汪精卫与日方确定了建立新中央政府的步骤。日方同意其使用“国民政府”名称，采用“还都”南京方式建立新政权。成立时间预定在1939年内。在得到日方将予以支持的保证后，汪于6月中旬离开日本回国，先后在华北和上海会见了“临时政府”首脑王克敏和“维新政府”首脑梁鸿志，开始了筹建伪政府的准备工作。
三 汪伪政权的建立
8月28日，汪精卫集团在上海召开了所谓的国民党第六次代表大会，宣布废除国民党的总裁制，推举汪精卫出任中央执行委员会主席。9月21日，汪精卫与南北两傀儡政权的首脑王克敏和梁鸿志举行了三方会谈，讨论建立中央政府问题。会议决定首先召开中央政治会议，在此基础上进行建立政府的准备工作。中央政治会议的名额分配为：“国民党”占1/3，临时政府和维新政府合占1/3，蒙疆政权及其他无党派人士占1/3.
汪精卫在东京时曾向日方提出过一份《关于尊重中国主权独立之希望》的文件，提出为避免中国民众怀疑日本干涉中国内政，“中央政府中不设政治顾问及其它类似顾问的任何名义”，“中央政府各院部中的纯粹行政部门以不聘日本人为职员为宜”，省及特别市亦不设政治顾问及其它类似顾问的任何名义，“县政府及普通市政府是与人民直接接触的行政机关，尤不宜以任何名义任用日本人为职员”；在中央最高军事机关内可设立顾问委员会，由日、德、意三国专家组成，但“各部队中不得以任何名义聘任日、德、意军事专家，以免监视或束缚中国军队之嫌”。
日本兴亚院于10月底作出的《日本方面回答要旨》，实际上拒绝了汪精卫的要求。日方不仅坚持在科学技术、财政经济方面应聘日本专家为顾问，而且在所谓“日华强度结合地带”的省、市政府还得聘用日本政治顾问和职员；特定地域内的县政府及普通市政府遇有特殊事态时，也可聘日本职员。在军事上，日本连聘请德、意军事顾问也不赞同，主张只设日本军事顾问，而“不应有第三国介入”；在特定地区的特定军队中，亦须聘用日本军事专家。
11月1日，以影佐祯昭少将为首的“梅机关”人员与周佛海等就所谓“调整国交”问题开始谈判，谈判的最后结果是汪精卫集团屈从了日本的要求。1939年12月30日，汪精卫终于在被他称为自己的“卖身契”的密约上签了字。通过这一密约，日本获得了几十年来它所梦寐以求的东西，如在军事上拥有防共军驻屯权，治安驻屯权，驻屯区内所有铁道、航空、通信及主要港湾、水路在军事上的要求权及监督权，日本军事顾问及教官在中国军队内的指导权，在经济上拥有全中国的航空支配权，开发利用国防特定资源的企业权，对于蒙疆经济的指导权和参与权，华北铁道实权，华北无线电通信权及华北政务委员会内指导经济行政权。
日汪密约的签订只是自我安慰、自欺欺人的一场闹剧而已。汪氏既已成傀儡，主仆条约又具有何种实际意义？对此，参与其事的日方代表影佐曾感叹道：“作为开展和平运动的招牌，有重大意义的秘密条约，实在消失了吸引力，没有味道，实在遗憾。”密约的订立只能使人们认清日、汪“和平运动”的真面目。除了极少数死心塌地的汉奸之外，人们不会再对这一运动心存幻想。就连最初在汪精卫集团对日联系中扮演了重要角色的高宗武等至此也深感失望。此后，高宗武与陶希圣脱离汪精卫集团，并将日汪密约公之于世，将日本的阴谋完全暴露于全中国人民面前。
日汪密约签订后，汪精卫政权的组建便进入了紧锣密鼓的阶段。
1940年1月，汪精卫与王克敏、梁鸿志再次举行会谈，商讨组建中央政府问题，决定了主要职位的分配和人选。3月20日，伪中央政治会议在南京召开。会议确定了汪氏政府的名称、国旗及各院、部主要头目人选名单。会议决定新政府使用“国民政府”名称，以还都形式成立伪政府。国府主席由远在重庆的林森担任，由汪精卫代理。政府亦由五院组成，担任五院院长的分别是：行政院长汪精卫，立法院长陈公博，司法院长温宗尧、监察院长梁鸿志，考试院长王揖唐。就这样，南北的新老汉奸完成了合流分赃的最后程序。
3月30日，汪伪在南京举行了“国民政府还都”仪式。同日，汪伪政府发表《国民政府还都宣言》，号召国民党的党、政、军公务人员自此布告以后，务必于最近期间回京报到，并许诺凡来报到人员概以原级、原俸任用，有贡献者，尤优予任用。《宣言》煞有介事地命令全国各地的中国军队和非正规军队从即日起停战，等待命令。并宣称：此后，重庆方面如仍对内发布命令、对外缔结条约协定，皆当然无效。
根据日汪密约，汪政府内成立了“最高军事顾问部”和“最高经济顾问部”。这两个顾问部实际上掌握着汪精卫政府的最高决策权。尤其是一手扶植了汪政权而担任最高军事顾问的影佐祯昭形同“太上皇”，汪政府官员都须遵其意旨而行事。此外，汪政府各部也都分别由有关日本顾问对口控制。
但是，日本并未立即给予汪政府以正式的外交承认，它要求把以前的日汪密约条款以政府间条约的形式正式签订，以使其具有公开的合法效力，外交承认则与签约同时实现。4月26日，日本前首相阿部信行率团到达南京，祝贺汪政府“还都”，但其最主要任务是与汪精卫政权协商签约。从7月5日至8月31日，日、汪代表经过16次会议的讨论，终于以1939年日汪密约为蓝本，确定了所谓《中日基本关系条约》的最后文本。这一条约对中国的主权和利益作了空前的出卖，根据这一条约，中国无疑将沦为日本的附属国。11月30日，日、汪举行条约签订仪式。同日发表《日满华共同宣言》，声明三国间互相承认。至此，汪精卫政权在其成立8个月后终于获得了日本的正式承认。
从表面上看，日本对中国抗日阵营的分裂取得了成功。国民政府的第二号人物离开了抗日大本营，最终投入日本的怀抱，对中国的抗日力量确实起了削弱作用。然而，汪精卫最终成为傀儡，也就失去了他曾被寄予的号召力与权威性。尽管日本人与他订立了获取大量权益的条约，但其内心也明白，与汪精卫之流是无法解决中国问题的，问题的关键仍是在继续抗战的重庆政府。在组建汪政权的过程中，日本曾两次因与重庆的关系而暂停活动，便是明证。如1940年3月，日方因等待重庆政府对直接议和的答复，便推迟了原定“还都”典礼的进行日期。日本对汪伪的外交承认，在1940年8月底日、汪就协定达成一致时便已准备就绪，但因日本与重庆之间的“桐工作”及其后的“钱永铭工作”，日本还在等待着重庆政府的变化。直到对重庆政府基本绝望后，日本才于11月30日承认了汪精卫政权。可以说，倚重汪精卫政权已非首选之策，不管日、汪对此如何大肆粉饰宣扬，其实只是无可奈何的一步。