相对工人问题而言，中国农民问题要古老得多。不过，受马克思主义理论的影响，中共早期的注意力主要集中于工人问题和工人运动，对农民问题与农民运动则相对忽视。最初几处由中共党员发起的农民运动，如沈玄庐在浙江萧山，彭湃在广东海陆丰，刘东轩、谢怀德在湖南衡山等，均是党员个人的自发行为，并非党的有组织行动。中共一大明确提出党的基本任务是成立产业工会。中共二大对“工人运动”、“青年运动”和“妇女运动”均有专门的议决案，独未对农民问题形成决议。中共三大首次就农民问题作出了一个决议案，但决议案只是简略地提到有必要结合农民以反抗帝国主义和军阀，以及保护农民之利益以促进国民革命运动，至于如何结合、如何保护，均未提及。
1923年11月，中共三届一中全会通过《国民运动进行计划决议案》，首次提出“国民运动是我党目前全部工作”，并解释“国民运动”包括工人运动、农民运动、学生运动和妇女运动。这意味着中共不再局限于开展工人运动。不过，中共强调共产党的基础应该建立在工人阶级之上，国民党的基础应该建立在农民上面。对于工人与农民，也分别采取不同的政策：对于产业工人，应发展其阶级意识；对于农民，则以教育及自治入手，以“全农民利益”为号召，不宜鼓吹佃农对地主展开经济斗争。这似有将农民推给国民党、将工人据为己有的意图。
早期中共领导人对农民与农民运动多少存有偏见。1923年8月出版的第34期《向导》周刊中，陈独秀公开答复一位主张大规模开展乡村共产主义运动的人士，认为其想法太浪漫了，“因为共产主义运动须以工厂工人为主力军，小农的中国，自耕农居半数以上，这种小资产阶级他们私有权的观念异常坚固，如何能做共产主义运动”。同年12月，陈独秀在《中国国民革命与社会各阶级》一文中，虽然承认“国民革命若不得农民之加入，终不能成功一个大的民众革命”，但更多地注意农民身上的种种缺点，并认为这些缺点影响农民参加革命运动：居处散漫，势力不易集中；文化低，生活欲望简单，易于趋向保守；中国土地广大，农民易于迁徙苟安；农民私有观念极其坚固，约占农民半数的自耕农都是中小资产阶级，他们的利益与共产主义的社会革命发生根本冲突；无地的佃农，也只是半无产阶级；雇工虽属于无产阶级，但其人数少而不集中。
中共领导人在农民问题上的态度，实际上与共产国际的立场相背离。1923年5月共产国际执委会给中共三大发出指示，明确要求中共在进行民族革命和建立反帝战线之际，必须同时进行反对封建主义残余的农民土地革命，包括没收地主和寺庙土地无偿分给农民，废除现行征税制度，建立农民自治机构等。指示称：“全部政策的中心问题乃是农民问题”，“只有把中国人民的基本群众，即占有小块土地的农民吸引到运动中来，中国革命才能取得胜利”。指示还要求中共推动国民党支持土地革命，在国民党占领地区实行有利于贫苦农民的没收土地政策。
对比中共三大所作出的农民问题决议案，可知中共中央并没有接受共产国际的这一指示。在中共领导人看来，共产国际的指示无疑太激烈了，不符合中国的国情。
1924年1月国民党改组时，鲍罗廷建议孙中山在一大宣言中宣布，在国民党执政后，赎买或剥夺大土地所有者和不耕种者的土地，由国家建立土地储备，分配和提供给无地农民。这一建议不仅孙中山没有采纳，李大钊、谭平山、毛泽东等中共党人也不表示支持。毛泽东认为：“现在我们的组织还不那么强有力，我们的影响实际上还没有达到群众那里，特别是还没有达到农村。我们能否确定，现在就可以反对土地所有者和那些拥有土地、但自己不耕种的人。而我们的提纲现在还不能被农村那些真正干活的人看到。这就是说，如果提出这个口号，我们就会立即遭到这些公职人员或商人的反对，而这个口号实际上又不能吸引农民群众。”毛还说：“我们凭经验知道，当我们还不能组织无地的农民去反对大土地所有者时，我们必然遭到失败。例如，在湖南长沙、浙江省杭州、湖南省衡山、广东省惠州就发生过这种情况。在这些地方，我们起先组织不识字的农民，然后领导他们同较富裕的、较大的土地所有者进行斗争，结果怎么样呢？我们的组织立刻遭到破坏，被查封，而所有这些农民不仅未认识到我们是在为他们的利益而斗争，甚至还仇视我们。他们说：如果不把我们组织起来，就不会发生任何灾难，任何不幸。所以，只要我们还不确信我们在农村拥有强有力的基层组织，只要我们在很长时期内没有进行宣传，我们就不能下决心采取激进的步骤反对较富裕的土地所有者。一般地说，在中国，社会分化还没有达到能够进行这种斗争的程度。”这表明，即使是毛泽东，也并不是一开始就主张和赞同激进的农民运动路线。在毛泽东看来，中国农村的社会分化还没有达到进行激烈的阶级斗争的程度。不过，毛并不反对激进的农民运动，只是觉得主客观条件还不成熟。他认为，开展激进的农民运动，必须党的组织坚强有力并深入到了农村基层群众之中。在1924年前后，国共两党显然都不具备这一条件。
1925年1月中共四大通过《对于农民运动之议决案》，第一次明确指出农民问题在无产阶级领导的世界革命中占有一个重要的地位；农民天然是工人阶级的同盟者；中国共产党要领导中国革命至于成功，必须尽可能地、系统地鼓动并组织各地农民逐渐从事经济的和政治的斗争。这是中共开始重视农民运动的一个纲领性文件。不过，在工运与农运两者之间，中共仍将重心放在工人运动上，认为“工人运动是中国国民运动中的基本”，是“国民运动发展的中心”。对于工人，强调中共是工人阶级的唯一指导者，力求将各种产业工人完全组织在共产党的指导之下，成为纯阶级性的独立组织；对于农民，则提出要替国民党的农民政策负责，在国民党的名义下去组织和团结农民，在此过程中，使农民“渐渐知道本党是真为他们利益而奋斗的党”。这是中共在工运与农运政策上的一个重要区别。
值得注意的是，中共四大首次提出要在农民运动中注意启发农民的阶级觉悟。不过，与明确提出要向工人灌输阶级斗争精神相比，中共初期的农运政策显得比较温和，如主张从目前实际问题入手去宣传和组织农民，反对预征钱粮，反对苛捐杂税，地方政府订定田税税额时须经农民协会同意，武装农民以防匪祸，以及要求政府兴办水利，创立农民借贷银行等。虽也提出要鼓动农民反对土豪劣绅，要结合中农、佃农、贫农、雇农以反对大地主，但又认为不宜轻率由农会议决实行减租运动，更没有提出土地问题。
1925年5月，第二次全国劳动大会通过《工农联合的决议案》。决议案认为，农民是工人阶级的第一个同盟者，无产阶级倘若不联合农民，革命便难成功。但决议同时又强调：“政治的中心总是在城市，因此斗争的中心，也是着重在城市，所以工人阶级应当努力去领导农民来参加这个斗争。”这种以工人为主、农民为辅的观念，也体现在机构的设置上。在一大后中共立即成立了一个领导工人运动的总机关，名为“中国劳动组合书记部”，却未曾成立中央农民部之类的组织。
1926年7月，中共中央第三次扩大执行委员会通过《农民运动议决案》，首次提出要努力取得农民运动的指导权，但同时又认为“现在农民协会的组织，尚不能带有阶级色彩（如单提出雇农组织或佃农组织）”；“农村中阶级关系复杂，故不必提出‘农民阶级’字样，此时只宜宣传‘全体农民起来反抗贪官污吏劣绅土豪，反抗军阀政府的苛税勒捐’这一口号”；“团结佃农、雇农、自耕农与中小地主，使不积极作恶的大地主中立，只攻击极反动的大地主，如成为劣绅土豪者，不可简单的提出打倒地主口号”；对于乡村中的迷信及宗族伦理道德关系，不可积极的反对，“有时为使自己生活农民化，冀求容易接近农民，且有暂时附和群众迷信形式之必要”；对于农民的武装自卫要求，认为是必要的，但不要超出自卫的范围（如干涉行政、收缴民团枪械等），不可有常备的组织，以免与地主民团及驻军发生冲突。由此观之，在北伐以前，中共中央的农运政策十分温和。
孙中山对农村与农民问题早有自己的主张。民国成立之初，孙中山就提出要用征收地价税和按征税地价收买土地的方法，达到“平均地权”的目的，亦即在承认土地私有的原则下，从事温和的土地改革。鲍罗廷来华后，曾多次建议孙中山采取激烈的农工政策以获得群众的支持。孙中山虽然没有接纳鲍罗廷有关土地革命的激进主张，但其“国民革命必恃全国农夫、工人之参加，然后可以决胜”，并“对农夫、工人之运动，以全力助其开展”的“群众路线”思想，多少受了鲍罗廷的影响。当孙中山到东江攻打陈炯明时，亲眼目睹了彭湃所领导的农民运动，体认到农民运动对国民革命的助益以及瓦解军阀权力基础的作用。不过在孙中山“耕者有其田”的政策构想中，希望通过和平的方式解决农民土地问题，反对暴力和阶级斗争。1924年8月初，孙中山、廖仲恺就中国农民问题与国民党中央农民部的外籍顾问弗兰克进行过一次激烈的论辩。孙中山称：“我决心将所有现在掌握在地主手里的土地转交给农民掌握和所有”，但“在当前组织农民协会的形势下，进行任何反对地主的宣传都是策略性的错误”。孙中山担心“那样做会使地主在农民之前先组织起来”。廖仲恺则解释说：“中国农村的情况很特殊，宗族关系还没有打破，地主、豪绅和农民往往是同一家族的成员，有同一个姓氏……地主与农民之间的关系更像叔侄关系，而不像两个敌人之间的关系。”尽管弗兰克极力反对这些看法，但孙和廖仍然确信，在组织农民协会时期，不应进行任何公开反对地主的阶级斗争宣传。
孙中山也许没有想到，农民一旦被组织动员起来，地主与农民之间因利益冲突而引起的对抗行动就很难避免。在农民问题上，国民党向来只有政策而无行动。孙中山自己承认：“迄今为止，我和国民党还没有与农民接触。在国民运动中出现这一大的疏忽，主要是由我的拥护者们的社会成份造成的。”“我本人是资产阶级出身，我的大部分拥护者属于大学生阶层、城市知识分子，有相当一部分属于商界。因此，我们没有合适的人去深入农村，在那里扎根。”这一任务正好由加入国民党的共产党人来承担。国共合作后，国民党的农民政策很快被共产党人转化为实际行动。
国民党一大闭幕后的第二天，孙中山主持的国民党中央党部第一次会议就决定设立中央农民部，规定农民部的职责是：详细调查农民状况和农民组织，制定农民运动计划，召集农民会议，向农民进行宣传等。3月19日，国民党中央执行委员会审议通过了农民部提出的《制定农民运动计划案》，该案提出分别组织自耕农、佃农、雇农等协会及农民自卫团。6月16日，国民党中央执委会又通过农民部提出的《农民协会章程总则草案》，并于24日将《农民协会章程》呈报给孙中山。孙中山审定后，将章程以大元帅令颁行。章程将农民协会的目的、会员条件、组织机构、组织纪律、会员权利和义务等作了详细规定。章程开宗明义指出：农民协会乃“合全国受压迫之贫苦农民而组织之，其目的在谋农民之自卫，并实行改良农村组织，增进农人生活”。将贫苦农民统合于“农民协会”之中，不再细分自耕农、佃农、雇农等多种协会。6月30日，国民党中央执委会通过农民部提出的《农民运动第一步实施方案》，一是选择与广州交通较便、在政治上军事上重要及农民运动有一定基础的地方，派遣20名特派员前往开展农民运动；二是组织农民运动讲习所，培养农民运动指导人才。
1924年7月15日，《广州民国日报》发表经国民党中央执委会审议和孙中山批准的《政府对农民运动宣言》。宣言指出：农民协会的性质为不受任何拘束、完全独立的团体；农民协会对于横暴官吏有请求罢免之权，但无直接行政之权；农民协会可以特许组织农民自卫军，但只限于自卫，防御兵匪。宣言实际上是对农民协会章程的阐释，宣示革命政府从事农民运动的决心，也规定了农民协会的权力限度和范围。
在改组之后一年左右的时间里，国民党中央就农民运动的组织机构、人事安排、人才培训、规章制度、实施计划等作出了一系列决议，从政策和制度上为农民运动的开展奠定了基础。据不完全统计，在1924-1925年间，国民党中央和广东省党政当局为制定有关农运的方针政策、计划、机构设置、人事安排、处理农运案件和具体问题等，先后在40余次中央级会议和20余次省级会议上，通过各种议决案80余项，发布相关函电、布告、训令、宣言等40余件。这个时期，国民党中央比较坚决地执行了扶助农运的方针，并对摧残农运的各种势力予以打压，维护了农会和农民的利益，使广东农运迅速崛起。1925年4月蔡和森在《向导》上发表评论说：“从去年国民党中央农民部颁行农民协会章程及设办农民运动讲习所、派出特派员实地宣传之后，广东遂开始有了系统的农民运动。”相对于共产党而言，国民党的农民运动起步较晚，但在政策制订，机构设置与人才培养等方面，均反映出国民党对农民运动的重视。这是国民党与农民关系最好的时期。张国焘认为，国民党重视农民问题有过于工人问题，甚至有些重农轻工的观念，如国民党的文件中总是先农后工地称做“农工运动”、“扶助农工”，而中共文件中，则先工后农地称做“工农运动”。
如果国民党重农轻工、共产党重工轻农这个说法大体成立的话，也是各自政党内部相对而言。因为国民党对农民运动的扶助，主要表现在政策制度层面，农运的具体推行主要由加入国民党的共产党人承担。1926年6月，中共广东区委在《广东农民运动报告》中写道：国民党中央农民部、广东省农民部、省农民协会和农民运动特派员等，实际均受中共广东区委农民运动委员会（1924年8月成立）的指挥。“我们实际做了农民运动，把名誉送给国民党，可以说是我们成功不居。若是我们不去做农民运动，所谓农民协会不知道现在还在什么地方。”“从表面看，广东农民运动好像是国民党的工作，做好了是国民党的名誉，但是自从农民运动起首，直到现在，都是我们同志做实际工作。换句话说，就是广东农民运动的实际责任是我们同志负担，名誉却完完全全送给国民党去了。”
农民运动的开展，决不是光有政策或命令就能发动，还要有各种主客观条件配合。20年代的农民运动主要是政党支持与动员下的产物。虽然农民运动的开展必须具备一定的社会经济背景，如农村的不安，农民生活的恶化，农民自身的觉醒等，但在基本相同的社会土壤下，农民运动先在国民党控制下的广东崛起，与国民党的支持密切相关。中共广东区委分析广东农民运动兴起的原因时，除提到“我们同志的努力”外，亦承认“在国民党的帮助之下，使农民运动收了许多效果；在国民党统治之下，农民得到了相当的自由能够公开组织”。国民党有政权，有军队，但无农运人才；共产党无政权，无军队，却有农运人才。正是合国共双方之力，才会有广东农运的规模和声势。共产党利用国民党的名义开展农民运动，壮大了自己的力量；国民党借助共产党的人才开展农民运动，造成了国民革命的群众基础。国民党中央农民部最初规划广东农民运动时是有所选择的，即选择那些交通比较便利、政治军事上重要或有一定农民运动基础的县地先行发动。在1924年2月东征之前，农民协会主要集中在珠江三角洲地区；东征以后，随着国民党控制的地盘日渐扩大，广东其他地区的农民协会才逐渐发展起来。
广东各地农会除个别是农民自发组织外，大多数是由国共两党的农运干部下乡指导和推动下成立的。1926年9月，国民党中央农民部派往广东各地的农运特派员就有76人。另据中共广东区委报告，“国民党中央党部农民部的特派员差不多百分之九十九是我们同志”。不过，农运干部所以能和当地的地主士绅分庭抗礼，主要借助国民党中央和广东省政府的法理权威。农运干部多为农民运动讲习所毕业生。从1924年7月至1926年9月，以国民党中央农民部的名义，由共产党人主持在广州开办了6届农民运动讲习所，总计毕业学生797名，大部分分配至广东各县从事农民运动，小部分分派到其他各省做农运工作。农运的范围和农民协会成立的数目，随着农讲所毕业生的增加而扩大；农讲所毕业生分配较多的县，农民协会成立的数量也相应较多。
中共广东区委指出，由于农民的分散、迷信、胆小，以及地方主义和家族主义意识浓厚等因素，“要农民起来革命，实在是很不容易的事情”。另一方面，农民因久受地主劣绅的压迫，痛苦已极，图思反抗，又很容易接受革命的宣传，农运干部“往往不到半点钟便可以使他们成立农民协会。”不过，各地乡村的差异性颇大，即使同一县属的乡村，情形也不尽相同，农运干部所遇到的问题也迥然有别。有的地区没有土豪劣绅之类的人物，贫富差距不大，农运开展的空间也不大。即使成立农会，农民对农会少有兴趣，农会只是一块招牌而已。有的地区农民受地主压迫不严重，但受土匪骚扰，痛苦不堪，农运干部只好迁就现实，不以反抗土豪劣绅和减租作宣传，而以联络御匪为号召来组织农民，农民协会实际成了防匪的组织。
除了政治经济因素外，农村社会中原有的组织结构在很大程度上制约着农民运动的开展。广东人的宗族观念浓厚，宗族之间喜欢械斗。中共广东区委描述：“广东的人从前野蛮得很有点程度：我们平常对于《三国演义》、说唐小说，大概都认为莫须有的事情，没有哪个注意他的。广东人则不然，广东刘、关、张的结合，比什么人结合都亲密，天大的事情都可以调和……罗姓的人见了姓苏的，马上把面孔黑起来，据说他们是根据《说唐》上罗成被苏定国杀死的原故。还有何、李、莫三姓的人也是结拜了的，亲密得很。”刘、关、张或何、李、莫三姓中，只要一姓与别族别郡发生冲突，其他二姓必定帮打。“广东人的氏族关系，实大于他们的地方关系。”宗族之间的对立，直接影响到农民运动的开展。相互对立的两个宗族中，如有一方组织了民团，另一方则组织农会与之对抗。有的地方，乡农民协会几乎成了某一姓氏的宗族组织。1926年1月，广东普宁农民与城内方姓地主发生冲突。县城人口2万多，方姓占了十分之九。方姓地主乃用家族主义煽动全城的人，提出“方姓的人联合起来，打倒农会”、“城内的人应当联合起来打倒乡下的人”等口号。农民和农会方面亦提出“打倒方姓”、“打倒城内的人”相号召。宗族组织与地方观念对农民的凝聚力，远超过新兴的农民协会。农运工作者常常难以发动农民向同族的地主展开斗争。不过由于乡间常有强族压迫欺侮弱族的现象以及氏族间的争执，有时也成为农运干部组织动员农民的契机和突破口。只是这样一来，农民运动的本旨难免受到扭曲。
地缘意识对农民运动的影响在广东亦较为明显。“广东人对于主客关系分得很利害，要是某个地方的农会是先在本地人里面组织的，客籍的人就一定不会加入；要是先在客籍人方面组织的，本地人也不加入。”
在北伐以前，广东农民运动的工作大致可分为两部分：一是改良农民自身生活，二是参与各种政治运动。前者包括反抗土豪劣绅、贪官污吏，与民团争斗，与土匪争斗，同驻防军争斗，还有社会经济方面的内容，如反抗苛捐，业佃纠纷，减租运动，禁烟禁赌，筑路办学等。
农民运动开展后，地主乡绅的利益首当其冲。地主乡绅与农民协会的激烈冲突自属难免。广东各地的民团，因是土豪劣绅的武力，与农会农军的对抗也最为激烈。除此之外，广东农运还遭到其他势力的阻碍和摧残，这些势力包括县长、商界、学界、驻防军、土匪等。据广东省农民协会对1925年5月至7月间发生在广东各地的164宗农案统计，农民协会的冲突对象依次为：与民团冲突（15.9%），与绅士冲突（13.3%），与土匪冲突（9.8%），与田主冲突（9.8%），与官吏冲突（7.3%），与学校冲突（7.3%），与军队冲突（6.1%)等。
在广东，出于田赋税收等方面的考虑，国民政府对地方行政没有进行大的改革，县政人事基本维持旧局。尽管国民党中央和广东省政府明白宣示要支持农民运动，但没有“咸与维新”的县长往往出于自身利益的考虑而阳奉阴违。他们大多仍固守“为政不得罪巨室”的传统信条，与地方乡绅相勾结。根据章程，农民协会为不受任何拘束、完全独立的团体，县政府无权对其指挥和领导；相反，章程赋予农民协会对横暴官吏有请求罢免之权，县长无形中反受农民协会的监督。农会有时难免越权干涉行政、财政和司法，直接冒犯或侵蚀县长的权力和权威，因而导致县长对农会的不满。当农会与地主发生冲突时，县长常常站在地主一边。
商界对农会的恶感，来自农会的减租减息宣传。因为不少商人同时也是地主兼高利贷者。学界对农会怀恶感，则因教育经费多赖农民交纳的田租、捐税维持。在广宁减租运动中，“所有的学生可以说通通都站在地主方面，因为他们通通都是地主的儿子之故”。驻防军与农会的冲突，亦因为农民要求取消苛捐杂税而直接影响其军饷。
除改良农民自身生活方面的工作外，广东农民协会还积极参与各种政治运动，如帮助孙中山北伐，帮助广州政府镇压商团叛乱，帮助党军东征，帮助政府统一广东，响应孙中山召集国民会议的主张，援助省港大罢工等等。这些活动都是在政党力量发动下进行的。1926年6月中共广东区委报告：“各地农会，在每次政治上的运动，都能积极参加，甚至还能联络各界指挥当地群众，使各界都信仰农民协会。”“所以广东农会，现已占国民革命很重要的地位了。”不过广东区委也承认：“两年来农民运动，对于政治方面的工作做得太多，对于经济方面，各处地方上农民切身利益的建设工作做得很少，所以结果一方面使许多人以为农民协会常是多事，同时农民群众亦觉不到农会对他们自己有好多利益。”这一情形反映出农民运动实际上在很大程度上是政党在运动农民、利用农民为自己的政治目标服务，农民自身的利益反而退居其次，甚至被边缘化。
北伐前夕，广东农会组织已遍及全省，有组织的农民约65万。但由于农会多由农运特派员自上而下地发起乃至包办，农会自身往往缺乏独立自主性，“什么事情都要靠到省农民协会的特派员代为办理”。另一方面，“各级农会往往并不听省农会的命令，常因很小的事情，自己乱发通告，并不经省农会通过。报告常不确实，往往发生很大的毛病，本来没有很大的事情，报告时总是夸大其词。花县便是一个很显然的例子：本来民团怕他们，但他们报告反说民团包围，并有土匪的二百多枝驳壳，农会危险万状，结果使省农会也跟到做出很大的错误。”从广东区委的报告可以看出，农民和农会并不完全处于被动和消极的地位。他们也通过种种手段利用省农会和农运特派员谋取他们的利益。换言之，在政党利用农民为自己的政治目标服务的同时，农民也在利用政党的力量为自己的利益服务。
中共广东区委的报告还指出，广东农会本身也存在不少弱点，如组织松懈，缺乏训练，轻举妄动，忽视建设事业，贪图眼前小利益等。农民与农会的关系很不密切，农民“到了有事的时候，才来找到农会，没有事情的时候便不顾协会是怎样；农民不认识协会是他们自己的，结果使少数执行委员同秘书把持协会”。农会很少开会训练农民，农民很少向农会交纳会费；各区农会往往不知道自己有多少会员。有的农会执委借农会招牌谋取个人利益而忽视农会会员的利益。有的农会甚至成为地方乡绅土豪进行权力斗争的工具。广东区委指出：“农会常自动去同民团冲突，缴民团的枪，多半是小土豪跑进农会，利用农会来打倒大土豪”。有的农会不顾政治环境、客观条件和本身的实力，刚一成立，就想打倒土豪劣绅，夺取乡村政权。当时广东民间流传着“民团是一等土豪劣绅，农会是二等土豪劣绅”的说法。
在一般人的想像和揣测中，民团是地主乡绅的武装，实力超过农会武装，农会与民团的冲突，民团一定是进攻的一方。但据中共广东区委报告：“民团同农会的冲突，农会常站在发难的方面，抱着挑战的态度”；“只看见省农会发表宣言的上面有打倒劣绅土豪的口号，便自动去打起来，打了还要报告说是奉命而行”；“很有好多地方的农民协会都犯了干涉行政、实行逮捕人的错误”，“动不动就要捉人解省，亦有农会把捉来的人拿去枪毙”。在北伐以前，中共中央和广东区委显然都不支持广东农民运动中的这些激烈行为，认为是“左倾幼稚病”的表现。
值得注意的是，国民党二大所通过的农民运动决议案，比国民党一大所发表的宣言要激进得多，如政治方面表示要“排除妨碍农民利益之军阀、买办阶级、贪官污吏、劣绅土豪”，“解散压迫农民之武装团体”，“制止土豪劣绅垄断乡政，扶助农民之自治团体”；经济教育方面，表示要严禁高利贷，规定最高租额与最低谷价，减少雇农作工时间，增加雇农工资，取消苛捐杂税，厉行农村义务教育与补习教育等。决议案声称：国民革命实即农民革命，要巩固国民革命的基础，惟有首先解放农民，无论政治的或经济的运动，均应以农民运动为基础，党的政策，首须着眼于农民本身的利益。决议案还要求国民党各省党部均应设立农民部，并于中国中部和北部选择相当地点，各设农民运动讲习所，培养农民运动人才，确定并扩大农民运动经费，实行中央统一的农运计划等。
但这些激进的政纲尚未来得及实施，国民党内的权力格局和国共关系发生了重大变化。国民党二大闭幕之后两个月，蒋介石以中山舰事件为契机，将国民党左派领袖汪精卫排挤出局。又过了两月，通过《整理党务案》逼迫中共党人退出国民党中央各部。农民部长林祖涵及秘书罗绮园均被解除职务。人事变动之外，为了配合北伐期间的军事行动，蒋介石也开始限制后方基地广东的群众运动。
从1926年五六月开始，广东农民运动逐渐滑落。尽管农民协会及其会员人数仍在继续增加，但比前一时期缓慢了许多；农民协会很少再主动对地主民团势力采取攻势，相反地，地主民团势力步步进逼。整个广东农运丧失了前期的动力和活力。这种趋势的形成，原因虽多，但主要是整个政治局势的变化，直接牵动和制约了广东农运的发展。
中共广东区委谈到，在广东统一以前，国民党政府支持广东农运，乃因为自身也需要农民的支持。广东统一后，政府着手北伐，“只需要湖南、江西各省北伐道上的农运，不再需要广东方面的农运来使农民帮助，当然要讨厌农会”。北伐出师后，广东成为政治、军事力量的后方。蒋介石明令约束广东民众不要采取激烈行动，以免影响后方社会的安定。
上层军政大势的变动，迅速波及基层政治。广东各地的地方官吏、土豪劣绅、民团土匪以及驻防军等，闻风而动，对农民运动由消极抵制转为积极进攻。据罗绮园观察：“五月十五日（通过《整理党务案》）以前，农村中的劣绅土豪，对于农民协会虽然不喜欢，然非实际利益发生冲突不敢取攻势……但五月十五日以后，情形就显然不同了，简单一句话，连农民打个呵欠，伸伸懒腰，都成了问题，都可以受罪的。”北伐开始后，广东省党政机关大多转移至国民党右派之手。地方官吏和驻防军队动辄以扰乱北伐后方为借口，打压农民运动。地主民团等农运敌对势力见有机可趁，接二连三地拿农会开刀，频频制造农运惨案。政府当局对惨案的处理消极敷衍，驻防军队亦袖手旁观。在这种情势下，中共中央指示广东区委采取退却战略，“以和平的手段，合法的手续”开展农运。广东农运因而丧失前一阶段的斗争锐气，由积极攻势转为消极守势，最后趋于衰落、消沉乃至停滞。
国民党在对北伐后方农运采取限制措施的同时，对北伐前方农运却采取支持和鼓励态度。当广东农运趋于停滞的时候，北伐军所经过的两湖地区，农民运动却如狂飙突起。湖南湘江两岸尤为蓬勃和激烈。
受中央政策的影响，湖南中共党团组织在很长时间内都将精力集中在城市工运上，农村工作做得很少。1925年1月，社会主义青年团湖南区委报告说：“农民运动太没有做，有些意见或议案都不能实行，明白的说，无人去执行。"1925年春，毛泽东从上海回到湖南韶山养病时，在家乡附近通过办夜校等方法，联络了千余农民，成立乡农民协会20余处。这是湖南农运的先声。“湖南有组织之农民运动始于1925年冬季”。其时，湖南党团组织发动一批乡村小学教师和城市青年学生利用寒暑假下乡或回乡向农民进行宣传和动员，开办农运工作训练班，相继成立了一批农会。不过，除湘南各县农运开展较为顺利外，湘中、湘西等地多处于秘密状态，活动有限。直到北伐前夕，湖南农运的基础仍相当薄弱，农会会员总计不过3.8万人。
北伐军大举入湘后，沿途农民踊跃支援北伐。湖南农民支援北伐，少数是自发自动的，大部分是被动员起来的。前者因为湖南人仇视“北兵”，而且农民想趁机得到枪枝。后者得力于中共党团员的发动。当时北伐军队中的政工人员多是中共党团员，湖南国民党地方党部亦掌握在中共党人之手。在他们的积极宣传和推动下，北伐沿途的农民为革命军做向导，做侦探，做挑夫，提供后勤运输服务，还有的直接参战。这个时期，各界对农会多有好评。因为农民主要被动员支援北伐，打倒军阀为第一优先，农村中尚未开展阶级斗争。
从1926年10月起，湖南农运开始进入一个新的阶段。“农民觉得他们参战有功，需要报酬了；就是没有参战的各县，也觉得党人的宣传应该兑现了。”于是开始要求谋取农民自身利益，如经济上要求减租、减息、减捐税，政治上要求改造团防局，希望有一个好政府等。湖南农民一旦组织起来，速度之快，规模之大，迅速超过广东和其他各省。1926年11月，全省75县和2个特别区中，有51县（区）成立了县级农协，农会会员由两个月前的20余万激增至136万多人。到1927年1月，农会会员增至200万，能指挥的群众增加到上千万。当时，湖南全省人口约3000万，因农民入农会时，每家只上一个人的名字，故会员200万，实际群众有上千万，差不多占到湖南农民总数的一半。这个时期，毛泽东主持的第六届农民运动讲习所毕业的湖南学生多数回到原籍开展农运。农民运动的目标由打倒军阀转向打倒土豪劣绅。武汉国民政府农政部1927年6月调查显示，全国有5个省（粤、湘、鄂、赣、豫）成立了省级农民协会，全国农会会员总数约940万，分布在17个省区，其中湖南最多，有451万；湖北次之，为250万；广东、陕西并列第三，各70万；此外江西约38万，河南约24万，江苏亦有20万——30万。湖南一跃成为全国农运最发达的省份，不仅农运规模远超过其他省，农运的激烈程度也走在各省前列。
1927年1月4日至2月5日，毛泽东在湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙五个农运发达的县进行了32天的考察。他在考察报告中写道：“农民既有了广大的组织，便开始行动起来，于是在去年十月至今年一月四个月中造成一个空前的农村大革命。”“他们主要攻击目标为土豪劣绅、不法地主，旁及农村中各种宗法思想制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。这个攻击形势，简直是急风暴雨，顺之者存，违之者灭，结果把几千年封建地主特权，打得个落花流水。他们的体面威风扫地以尽。绅士权力既倒，农会便成了唯一的权力机关，真正办到了一切权力归农会。”
毛泽东将湖南农民运动称作“农村大革命”，意指湖南农运超出了一般农民运动的意义。时任全国农民协会秘书长的夏明翰认为，湖南农民运动是“中国农民运动最好的一部分”。他在1927年5月的一次演讲中谈到：湖南“有农民的地方便有农民协会”，“乡村中除了土豪劣绅外，都已加入了农民协会”，“没有那个敢说农协的坏话”，“农民协会的议决案成了乡村的法律”；“富农以至地主都要请求加入农协，这可以说，是地主屈服农民了。地主既屈服农民，那末‘减租’、‘免税’的要求，便不成问题。不但地主不敢加租增税，简直不敢催租催税了；你给他多少，他就收多少，再也不敢多要了。所以目前湖南农民的要求不是‘减租’‘免税’,而是‘土地问题’。”
1927年4月，林祖涵奉武汉国民党中央之命赴湖南宣示农运政策并调查农民土地问题。他回到武汉后，向国民党中央报告说：“湖南省农民协会之成立，自我军收复长沙始，其经过时间，尚不及一年，但其进步，则颇有出人意料之外者。现各县成立农民协会者共有65县，业有组织之农民约六百万……农运之在湖南，除湘西一带极边远之少数县份外，几普及全湘。”林祖涵还说，湖南农民运动实际超出了减租减息的范围，已热烈而自动地提出土地问题，其比较普通的做法有五种：一是按人口分田，二是平均佃权，三是清丈田亩，四是插标占田，五是直接分谷。
在同时期的广东农民运动中，土地问题基本上没有触及。广东农民协会虽然最早提出要打倒土豪劣绅，但广东却没有制定专门的法案和成立特别法庭对土豪劣绅施行处决。两湖则分别于1927年1月和3月制定了土豪劣绅惩治条例，并在省、县两级成立特别法庭，广泛开展对土豪劣绅的拘捕和处决。旧有的乡村权势与乡村统治秩序受到猛烈冲击。农民协会成为实质性的新的乡村权力机关。两湖相比，湖南又比湖北来得激烈。
湖南农民运动为什么会特别迅猛和激烈？
农村革命风暴的兴起，无疑是农民长期以来受地主豪绅欺凌压迫的反弹和爆发。如果没有农民长久蓄积的强烈仇恨和反抗要求，任何个人和政党都不可能掀起一场农村革命风暴。这是湖南农运的深层背景。但湖南农民遭受地主压迫是多少年来一直存在的事实，而且湖南农民所受的压迫并不明显比其他省区的农民所受的压迫更严重。湖南农运的迅起与激烈，显然还有一些特定的历史条件。
湖南民风强悍，富有斗争精神。近代以来，湖南曾是民间反清团体天地会等秘密会社的重要活动地区。太平天国进入湖南时，仅湘南一地就有五六万农民和会党参加太平军。辛亥革命时期，湖南是武昌起义的首应之省，亦有大批会党和农民参加了革命党和新军。到北伐时期，中共湖南区委对会党采取联络争取政策，而在会党看来，农运提出的“打倒土豪劣绅”、“打倒贪官污吏”等口号，与他们向来所奉行的“劫富济贫”的宗旨相接近。湖南农运十分发达的州县，过去多是秘密会社的重要活动地区。当农运走向**时，散布在湖南各地的秘密会社的会众纷纷加入了农民协会。
北伐军入湘，以摧枯拉朽之势击溃了吴佩孚支持的叶开鑫的湘军。北伐不是一场单纯的军事战争，也是一场规模宏大的革命宣传和政治动员。战争冲击了旧的封建统治基础，也起到了唤醒民众的作用。北伐军主力经过的地区，往往成为农运最发达的地区。
与广东有所不同的是，“湖南先有C.P.,后有国民党；国民党是由C.P.做起来的”，在相当一段时间里，湖南国民党党务完全由共产党人包办和主导。1926年8月湖南国民党第二次全省代表大会召开，90名与会代表中，跨党的共产党员占了43人，与中共接近的国民党左派13人，中立而受中共影响者23人，国民党右派11人。中共湖南区委说：“大会所有决议，重要的均照我们的通过，人选亦照我们的实现。“1927年1月，国民党湖南省党部派出203名农运工作人前往各县，其中跨党的共产党员182人，纯国民党员21人。“各地农运县协均在我们手里”。处于湖南国民党地方组织核心地位的中共党人，是湖南农运的重要推动力量。
与李济深控制广东、压制农运不同，唐生智掌控湖南后公开支持农民运动。1926年7月，湖南省政府正式成立不久，即通令撤销地主豪绅控制的各县旧农会，重新组建新的农民协会。随后，省政府又接连颁布了保护农民运动的布告、训令和条例，明令维护农民的合法权益，并资助农民运动经费。唐生智的政治野心很大。中共亦有意利用之。1926年9月，唐为了取得中共的帮助和苏俄的军援，同意废止和改造湖南的团防制度。两个月后，唐又秘密和中共达成政治协定，一方面同意接受中共的政治领导，让中共党员担任其军队中的政治工作，另一方面也答应在选派各县县长时，完全尊重中共湖南区委的意见。正因为如此，湖南地方官吏与驻军不像广东那样与农民运动相对抗。政府的公开支持，使农民运动合法化。农民没有了顾忌，胆子自然就大了，声势亦因之高涨；相反，地主豪绅一时间偃旗息鼓，气焰也随之低落。
农民要么难以发动起来，一旦发动起来，又往往不易控制。这也几乎是所有民众运动的一个共性。随着湖南农民运动走向**，幼稚过火行为在所难免。有些过火行为是地主豪绅造谣，有些过火行为则系事实。湖南农运最具声色、也最招非议的一幕，是打倒土豪劣绅运动。打倒土豪劣绅的办法包括逮捕、监禁、审判、算账、罚款、戴高帽游乡，乃至处死。按照《惩治土豪劣绅条例》，“土豪”指征收重租并在灾害时不减租的恶霸地主，并非所有地主；“劣绅”指那些欺压农民的恶劣绅士，并非所有士绅。也就是说，“土豪劣绅”并不是“阶级概念”，而只是“行为概念”。但当农运日趋激烈后，打击对象扩大化，一般地主绅士亦难免殃及。张国焘谈到，当时审判土豪劣绅的方式，多系举行群众大会进行。在大会中，只要有人认定被审判者是土豪劣绅，往往无人敢加以反对。惩罚的方法，愈激烈就愈容易通过。夏明翰也谈到，一些地主仅因为说了农协的坏话，农民便号召一百多人至数百人到他家吃酒席。“许多地主的财产，因为吃酒席的农民太多的原故，便是一餐酒席弄完了。”
除了打土豪劣绅，减租减息、谷米阻禁和破除旧习俗等方面亦存在过激行为。后者如毁庙宇，打菩萨，拆祠堂，鼓动妇女反对夫权，逼寡妇改嫁，强迫妇女剪发，禁止抬轿子等。中共中央在1927年6月上旬连续发出通告，指出湘鄂赣农民运动中“发现许多无组织的行动”，如自由逮捕，罚戴高帽子，游街示众，吃排家饭，禁米出境，均分财物，“平产”式的没收财物，罚款式的写捐，强迫实行禁烟禁酒等“道德运动”，强迫捣毁神像祖宗牌等，导致军官、小地主与小商人的反感与反动，甚至导致农民协会内部农民之间发生互斗。
中共湖南区委在湖南农民运动中起了主导作用。但当全省农民起来后，湖南党组织很快感到无法完全控制运动的发展。中共党组织在农村的发展速度远不如农民运动的扩张速度。湖南虽是中共组织发展较快的省份，该省党员人数一般占全国党员总数的20%以上，但和湖南农运的发展相比，却远远落后了。1927年1月，湖南有共产党员6000多人，其中农民党员1759人，是时全省农会会员200万，农民党员与农会会员的比例为1∶1137.中共湖南区委慨叹说：“一千人中还只有同志一人，又怎样去领导呢？”是时中共的组织触角只伸入到县农协一级，“区农协间有我们的同志，乡农协没有人，我们的命令，只能到区而不能到乡”。农村党员人数既少，又多是政治上比较幼稚的新党员，面对波澜壮阔的农民运动，实在是力不从心。中共中央为了发展农民党员，放宽对农民入党的条件，“以是否忠实而勇敢的为农民利益斗争为标准，不必问其有无宗法社会思想及迷信”。强调勇敢和斗争性，难免淡化政治上和组织上的纯洁性。1927年2月以后的两三个月时间里，湖南的中共党员人数骤增至2万左右。重视党员数量的增加，放松了质量的要求。农民党员本来文化程度低，入党后又来不及接受党的教育训练，虽然革命热情高，斗争性强，但其理论政策水平、组织领导能力和思想道德修养并不比普通农民高多少。让这样一批党员去组织指导农运，看起来轰轰烈烈，其实基础并不稳固。
湖南农运局势的逆转，发生在1927年四五月间，尤以5月21日的马日事变为界标。事变看似突发，其实它是农运危机蓄积已久的结果。
“无湘不成军”。近代以来，湖南人热衷于投身军旅，攒到钱后便回老家购置田产。唐生智的湘军是武汉政府的武力支柱，其军官和湖南农村中的地主富农有着千丝万缕的联系。当时武汉流行着这样一种说法：“国民革命军，士兵多数是农民，军官多数是地主。”北伐初期，农民被动员起来为军队做向导、做侦察、做挑夫，集中精力支援北伐，尚未在农村进行阶级斗争，故军官对农会没有恶感。当农运转向打倒土豪劣绅之后，势必波及到湘军中下级军官及其家属的利益。军官们在不断收到从湖南乡间传来的其家属遭农会打击的消息后，反农运的呼声一时陡然高涨起来。由于唐生智在相当一段时间内对农民运动采取了积极支持的态度，所部军官只好含恨容忍。但容忍终究要爆发。当军官们不断向唐生智诉说他们在乡间的家属遭到这样那样的打击后，唐生智对农运的态度亦由支持转为反感。马日事变遂成为转折的契机。
中共湖南区委没有重视强化农民武装的工作。后来在中共内部检讨工作时，湖南农协的工作常受到这样的批评：“斗争确是激进的，武装准备却是落后的。”农民自卫队一般只以梭镖为武器，长沙工人纠察队亦只有204枝破枪。当马日事变来临时，工人纠察队和农民自卫队武装完全不堪一击。中共中央权衡当时形势，也只好同意武汉政府和平解决马日事变。湖南虽然因此免于战祸，农民运动却遭到毁灭性的打击。军警的大规模搜捕与屠杀，地主豪绅乘机反攻倒算，湖南全省笼罩在一片白色恐怖中。各级农协迅速解体。农民分化为三种态度：革命的，畏缩的，反水的。其中畏缩的占大多数。中共湖南党组织亦被打散。事变前，全省中共党员超过2万，占全国党员总数的1/3，事变后收集起来的不过5000左右。其实，连这些数字也未必可靠。湖南省委在相隔3个多月之后承认：“湖南的党经过五月事变的打击，差不多完全瓦解了。”很难想像，一场600万农民参与的轰轰烈烈、惊天动地的运动，竟在一夜之间因许克祥一个团的打击而迅速土崩瓦解。
农民问题是一个古老而又复杂的问题。与中国传统农民起义不同，20世纪20年代的农民运动是在政党主导下变革乡村权力关系的革命运动。但这场由国共两党共同推动下的农民运动，却最终成为动摇两党合作基础的一个重要因素。其中一个关键点在于，共产党的农民运动是以阶级斗争为中心。而国民党对农民运动的态度，主要以政治、军事形势的需要为考量，当农民运动有利于其政权统一和巩固时则予以支持，不利于其政权稳定时则加以限制和压制。中共在农民运动中虽然扮演了主导者的角色，但毕竟是在国民党的保护伞下，打着国民党的旗号进行的。农民运动的兴衰起伏，与国民党高层军政人物的支持与否，有着密切的关系。由于中共不重视政权和军队，只是片面地注重民众运动，国民党一旦反动，民众运动即迅速解体。毛泽东在八七紧急会议上检讨说：“从前我们骂中山专做军事运动，我们则恰恰相反，不做军事运动，专做民众运动。蒋（介石）唐（生智）都是拿着枪杆子起家的，我们独不管。”“以后要非常注意军事，须知政权是由枪杆子中取得的。”八七会议后不久，中共湖南省委开会讨论暴动和农民土地问题。毛泽东再次强调：“要发动暴动，单靠农民的力量是不行的，必须有一军事的帮助。有一两团的兵力，这个就可起来，否则终归于失败。”“我们党从前的错误，就是忽略了军事。现在应以百分之六十的精力注意军事运动，实行在枪杆上夺取政权，建设政权。”这是国民革命留给共产党的惨痛教训。