一 弥息内争部分开放党禁
7月14日，战前即已预定召开的庐山谈话会在举行。庐山谈话会是一次朝野各界共商国是的会议，出席会议的既有包括蒋介石、汪精卫在内的国民党党政要员，也包括青年党、国社党、农民党、乡村建设派、职业教育派等党派团体的负责人，以及来自社会各界的实业家、专家学者等。出席第一期谈话会的有157人，出席第二期谈话会的有31人。会上，大家对目前中国所面临的形势和任务广泛地交换了意见，达成了“精诚团结，共御外侮”的共识。与会者并对政治、经济、外交、教育等问题分别进行了专题讨论，提出了许多决策和建议。在谈话会上，蒋介石于7月17日发表了著名的庐山谈话，阐述了中国政府关于中日战和问题的方针，表明了中方的基本立场。这一谈话获得了与会者的支持和拥护。
为团结各地方实力派共同抗敌，8月初，南京政府电邀以往与南京中央政府多有隔阂的各地方实力派首领到南京共商国是。在大敌当前的局面下，各地方实力派也表示要捐弃前嫌，全力拥护中央抗日。8月4日至9日，桂系、川系、滇系的首脑人物李宗仁、白崇禧、刘湘、龙云等人陆续抵达南京，参加最高决策会议。他们抵达南京时便纷纷表示：国家民族已到最后关头，唯一生路只有抗战，愿在中央领导之下进行抗战。如龙云便表示：中国已至最后关头，蒋介石庐山谈话“系代表全国人民之谈话，本人谨当遵行，共赴国难。”此后，他们领导的各地方军队迅速出动，投入到华东和华北战场。四川军队参加了山西的抗战，广西部队参加了后期的淞沪作战，云南部队先后转战江西、山东等省。
释放政见不同者，这无疑是实现全民族抗战的一个基本条件。7月31日，江苏省高等法院宣布，同意将已被关押8个多月的救国会领导人沈钧儒、李公朴、史良、邹韬奋、沙千里、王造时、章乃器等7人，分别交由张一麟、李根源等7人保释出狱。8月3日，蒋介石等军政要员会见沈钧儒等人，征询他们对抗日救国的意见。此后，国民政府又宣布取消已有7年之久的对郭沫若等人的通缉令。8月21日，又以《国民政府令》宣布，已入狱3年的前中共领袖陈独秀“爱国情殷，深自悔悟，似宜宥其既往，借策将来”，故依中华民国训政时期约法第68条，将其有期徒刑8年减为3年。据此，陈独秀亦获释放。此外，在中共方面的努力下，王若飞、陶铸等一大批被囚禁的共产党员和共青团员陆续获释，投身抗战工作。
中国共产党不仅希望释放在押的所谓政治犯，更希望开放党禁，在国共合作的基础上实现各抗日党派的公开合作，建立起抗日民族统一战线。1937年8月25日，中共提出著名的《抗日救国十大纲领》，要求“释放一切爱国的革命的政治犯，开放党禁”，除汉奸外，提出全国人民“皆有抗日救国的言论、出版、集会、结社及武装抗日之自由”。
对于开放党禁的要求，国民党未作出直接的回应。9月22日，中国共产党公布《共赴国难宣言》。次日，蒋介石对此发表谈话，表示“国民革命的目的，在求中国之自由平等……对于国内任何派别，只要诚意救国，愿在国民革命抗敌御侮之旗帜下共同奋斗者，政府无不开诚接纳，咸使集中在本党领导之下，而一致努力。”这一谈话虽然强调国民党的领导，不肯给其他党派以平等地位，但毕竟公开承认了其他党派的存在。
蒋介石精心推敲的9月23日谈话中使用的是“接纳”“国内任何派别”的表述，还不肯使用“党派”一词；但到1938年3月国民党召开临时全国代表大会时，国民党终于不得不正视其他党派存在的事实。蒋介石在报告中要求作为“创造民国领导革命的唯一大党”的国民党，“对于国内各党派和全国国民，都要以先驱前导的地位，尽到提携共进的责任”，要至公至正地“接纳各党派人士，感应全国国民，使共循革命正道”。尽管其言论中仍强调国民党的优势地位，不肯承认其他党派的平等权力，但各党派的活动事实上得以合法化。
二 颁布有利于抗战的法令与政纲
由于时局变化，以往以防范国内政治犯为主的一些法律显已不适应抗战新形势，惩治汉奸通敌等行为则上升为法律法令打击的重点。为此，需要对旧法进行修订。9月4日，国民政府公布了修正后的《危害民国紧急治罪法》。国民政府在布告中称：“此次对日抗战开始以后，全国政见完全消除，所有畴昔携持不同政见从事政治活动者，现在均在政府指导之下集中抗战，大部分政治犯亦已恢复自由”，因此国民政府对《危害民国紧急治罪法》进行修正。经过修正后的该法律，明显已将通敌行为作为打击的重点。以该法第一条为例。第一条为死刑罪，规定以下行为之一者处以死刑：（一）私通敌国图谋扰乱治安者；（二）勾结叛徒图谋扰乱治安者；（三）为敌国或叛徒购办或运输军用品者；（四）以政治上或军事上之秘密泄露或传递予敌国或叛徒者；（五）破坏交通或军事场所者；（六）煽惑军人不守纪律放弃职务，或与敌国或叛徒勾结者；（七）煽惑他人私通敌国，或与叛徒勾结，或扰乱治安者；（八）造谣惑众摇动军心或扰乱治安者；（九）以文字图画或演说为利于敌国或叛徒之宣传者。显而易见，这一法律的矛头所向与战前已大不相同，这是一个严惩通敌叛国而有利于抗战的法律。
12月6日，蒋介石以军事委员会委员长身份发布通令，要求战区内的各级地方政府切实坚持守土抗战。如遇县城沦陷，则县政府应即迁至所属之乡区继续工作；如此乡再陷，则再迁往另一乡区，“但期有一寸之土，三户之民，则行政机构，决不涣散，工作决不中断”。各行政督导专员公署与省政府也同此办理。专员驻县如果失陷，则应迁至邻近他县。省政府如面临危险，则应迁移至适中地点，继续督励所属，办理善后收容及民众组训事宜，并为作战部队提供有力协助。命令严申：“倘有闻警先退，致使地方管理无秩序陷于混乱者，则以军法从事，立置重典”。这一命令的发布，对战区与沦陷区各地政府尽量坚持在原地斗争，具有重要意义。
对于直接担负作战重任的军队，蒋介石也规定了赏罚分明的惩罚和奖励办法。其作战惩罚办法为如下十条：“一、轻伤自退者监禁！二、假伤图逃者杀！三、无令擅退者杀！四、擅入民房者杀！五、强买勒索者杀！六、调戏妇女者杀！七、报告不实者杀！八、造谣惑众扰乱秩序者杀！九、拥兵不进，奉令不力者杀！十、坐视友军不加协助者杀！”至1938年1月，因失职而被判处死刑的高级将领有第五战区副司令长官兼第3集团军总司令韩复榘、第61军军长李服膺等。
面对抗战的严峻形势，国民党为了统一党内各方面的认识，制定领导抗战的路线、方针和政策，遂决定召开一次全国代表大会。由于战争原因，难以在全国范围内展开代表的选举工作，国民党中央常委会决定，以1935年原出席第五次全国代表大会的代表作为此次临时全国代表大会的代表。这是国民党历史上唯一的一次临时全国代表大会，也是对抗战前途具有重要意义的一次大会。
1938年3月29日，国民党临时全国代表在重庆开幕。同日晚，预备会及第一次正式会议在武汉举行。出席及列席此次会议的人员共403人，其中国民党中央执行委员和监察委员98人，候补中央执、监委员50人。由于担心日机的轰炸，会议于每日晚间举行，会期4天。
对于大会代表所迫切需要了解的有关党务、政治、军事、建设及有关抗战的各方面的重要问题，国民党中央执、监委员会均作了详尽的报告。会议总结和检讨了抗战以来的工作，制定了若干较为切实可行的决议案。
会议将抗战与建国两大任务并举，认为这是两个不可分开的进程。大会在宣言中指出：“此抗战之目的，在于抵御日本帝国主义之侵略，以救国家民族于垂亡；同时于抗战之中，加紧工作，以完成建国之任务。”“今日之事，非抗战建国同时并行，无以解目前之倒悬，辟将来之坦途。”
这次会议最重要的成果是通过了作为国民党指导抗日战争的纲领性文件《抗战建国纲领》。纲领规定了国民党在抗战中的外交、军事、政治、经济、民众、教育等方面的基本方针。虽然它无可避免地包含一党专政和片面抗战的内容，但其基本精神为团结、抗战和进步，是一个积极的领导抗战的纲领性文件。
关于外交，纲领提出：本独立自主之精神，联合世界上同情中国的国家和民族，为世界和平与正义共同奋斗；对于国际和平机构及保障国际和平之公约，尽力维护，并充实其权威；联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略，树立并保障东亚之永久和平；增进与世界各国现存的友谊，扩大其对中国的同情；否认及取消日本在中国领土内以武力造成的一切伪政治组织及对内对外之行为。
关于军事，纲领提出：加紧军队的政治训练，使全国官兵明了抗战建国的意义，一致为国效命；训练全国壮丁，充实民众物力，补充抗战部队；指导及援助各地武装人员，与正规军队配合作战，以充分发挥保卫乡土、捍御外侮之效能，并在敌人后方发动普遍的游击战，以破坏和牵制敌人的兵力；抚慰伤亡官兵，安置残废军人，优待抗战人员家属，以增强部队士气。
关于政治，纲领决定：组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与见识，以利国策的决定与推行；以县为单位，改善、健全民众自卫组织，加速完成地方自治条件，以巩固抗战的政治和社会基础，并为宪法实施作准备；改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并提高新政效率；整饬纲纪，责成各级官吏忠勇奋斗，不忠职守贻误抗战者，以军法处治；严惩贪官污吏，并没收其财产。
关于经济，纲领提出：经济建设应以军事为中心，同时注意改善人民生活，实行计划经济，奖励人民投资，扩大战时生产；全力发展农村经济；开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的发展；推行战时税制，彻底改革财务行政；统制银行业务；巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以安定金融；整理交通系统；严禁奸商垄断居奇、投机操纵，实施物品平价制度。
关于民众运动，纲领提出：要发动全国民众，组织农、工、商、学各职业团体，有钱者出钱，有力者出力，为争取民族生存之抗战而动员；在不违反三民主义最高原则及法令范围内，对于言论、出版、集会、结社，当予以合法之充分保障；救济战区难民及失业民众，施以组织和训练，以加强抗战力量；加强民众的国家意识，对于汉奸严行惩办，并依法没收其财产。
关于教育，纲领提出：要改订教育制度及教材，推行战时教程；训练各种专门技术人员，以应抗战需要；训练青年，训练妇女，以增加抗战力量。
《抗战建国纲领》比较系统和全面地提出了抗战纲领和各方面的政策，宣示了积极推动抗战和将抗战进行到底的方针，它对于坚定全国军民抗战的决心和胜利的信念具有重要意义。这一纲领与中国共产党所提出的《抗日救国十大纲领》在方向上是一致的，有助于推动抗战的进一步发展。中国共产党对这次会议给予了积极的评价。《新华日报》社论称：“这次国民党临时全国代表大会是最近十年来国民党最有历史意义的一个会议，因为这次会议表现了国民党更向前的进步，对于抗战时期许多重要的国策，更确定了基本的方针……国民党这次临时全国代表大会的成就，正是中国继续抗战和争取胜利的重要步骤，我们深望这些进步的继续发展，这些成就的一一实现。”
临全大会和《抗战建国纲领》也又具有相当的局限性。在向民主政治的方向迈出一小步的同时，又在维护国民党的一党专政的道路上继续前进；在党政关系上强调国民党的统治地位，在国民党内则强化了领袖的独裁地位。
三 战时权力机构的调整与权力的集中化
抗战爆发后，原与中央存在诸多矛盾的各地方势力从抗日大局出发，认可了中央集权的必要性，愿意服从中央当局的指挥。而对日战争在客观上要求最高指挥当局具有比平时更高的指导权威和更快捷的指挥方式，以便更有效地管理和调遣一切资源用于战争。于是，抗战初期出现了一个新的集权趋势，中央权力得到集中和加强；蒋介石个人的权力也得到空前的加强，并很快在国民党内取得了公认的无争议的领袖地位。
战前，国民党中常会实行委员合议制，未设个人领导职位，即不存在党的个人领袖。根据国民党的训政理念，国民党通过中央政治委员会来指导国民政府的工作。如1935年公布的《中央执行委员会政治委员会组织条例》便规定“政治委员会为政治之最高指导机关”，“政治委员会之决议直接交由国民政府执行”。战争爆发后，由于统一指挥军政的需要，各项权力迅速向负军事指挥责任的蒋介石手里集中。1937年8月11日，国民党中政会决定撤销以前设立的国防会议及国防委员会，另行成立高度集权的国防最高会议。《国防最高会议组织条例》规定国防最高会议为全国国防最高决定机关。国防最高会议以军事委员会委员长为主席，中政会主席为副主席，其成员囊括了国民党系统内、国民政府系统内和军事系统内所有最高主管。国防最高会议主席拥有巨大权力：“作战期间，关于党政军一切事项，最高国防会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施”。通过这一设置，国民党中政会主席已被置于国防最高会议主席之下，成为其副手。但条例依然规定最高国防会议应“对政治委员会负责”。到11月，这一形式上的负责也不存在了。国民党中央常委会第59次会议决定停止召开中政会，其职权交由国防最高会议代行。
军事委员会的权力得到了空前的加强。1937年9月，国民党中央常委会通过决议，决定“由军事委员会委员长行使陆海空军最高指挥权，并授权委员长对于党政统一指挥”。这样，军事委员会便成了战时军政的最高指挥机关，其组织大加扩充，分设6个部：第一部主管作战，第二部主管政略，第三部主管国防工业，第四部主管国防经济，第五部主管国际宣传，第六部主管民众训练。此外，还有后方勤务部、管理部、卫生部、国家总动员设计委员会等机构。10月，又增设军法执行总监部、农产调整委员会、工矿调整委员会、贸易调整委员会及水陆运输办事处，若干原属政府行政部门的职权都转移到了军事委员会，军委会由一纯粹的军事机关扩展成军政一体的机关。
11月，根据国防最高会议常务委员会第31次会议及国民党中央常委会第59次会议的决议，军事委员会的机构又进行了一次重大调整：国民党中央组织部、训练部、宣传部也改隶属军事委员会；第五部事务由中央宣传部办理；中央组织部和训练部则与第六部合并；第二部取消，其与总动员相关的职能由国家总动员设计委员会担负。此外还规定，政府各机关中与军事委员会有关系者，如军政部、海军部、外交部、财政部等机构应在军事委员会所在地。至此，国民党中央党部系统也纳入军委会体制之中，在体制上实现了由军委会对党、政、军的统一指挥。军委会起到战时内阁的某种作用。
然而，经过一段时间的实践后逐渐发现，以一原来的军事指挥机关来总领党、政、军各方面事务，其过于庞大的组织反有臃肿不灵和指挥不便之弊，且一些机构在职能上与行政院相应部门重叠。如有关经济行政部分，既有属于政府部门的全国经济委员会、建设委员会、实业部，又有军事委员会下辖的资源委员会、第三部、第四部等，它们便有职能重叠交叉、政出多门的现象。为改变机构重叠、权限不清、号令不一的状况，国民政府于1938年1月颁布《调整中央行政机构令》，确定了如下两项调整原则：（一）裁并性质重复或机能一致的机关，停办或撤销骈枝机关，或受战事影响工作不能进行的机关，以求经费的撙节与行政单位的减少；（二）划清行政与军事机关的权限，并厘定隶属的系统。抗战以来军委会所设置的统制物资各机关，概合并于行政院各部会。
根据这两大原则，国民政府对中央机构作了大规模的调整。原实业部，建设委员会，全国经济委员会的水利部分，军事委员会第三部、第四部、资源委员会、工矿调整委员会、农产调整委员会合并为经济部，统管全国经济行政事务；原交通部、铁道部、全国经济委员会管辖的公路处、军委会所辖的水陆运输联合办事处合并为交通部，统管全国交通、电信、邮政的规划、建设和经营；贸易调整委员会改名为“贸易委员会”，转隶财政部；国际贸易局则改归贸易委员会管辖，负责管制进出口贸易、管理外汇、借款偿债、对敌封锁及抢购敌占区物资等，统一了对外贸易的管理权；海军部撤销，其事务归并海军总司令部办理；卫生署改隶内政部；原军委会所属的禁烟委员会总会改隶内政部，撤销禁烟总监一职，原派各省禁烟特派员也一律撤销，其事务由各省民政厅办理。
在将政务工作分别回归到行政和党务系统后，军事委员会本身也进行了调整，设为军令、军政、军训、政治四部。参谋本部与第一部合并为军令部，掌管国防建设、地方绥靖及陆海空军的动员作战事宜；原隶属行政院的军政部改隶军事委员会，并与第二部合并，掌管军务、军需、兵工、军医的设施与监督；训练总监部改为军训部，掌管军队的训练、整理、校阅及军事学校的建设与改进；第六部与政训处合并为政治部，掌管全国军队的政治训练、国民军事训练、战地服务及民众的组织与宣传。此外，军事委员会还辖有军事参议院、军法执行总监部及航空委员会等机构。经过这次调整，各部门的设置较为合理。原来机构重叠、政出多门的状况得到改变，有利于战时各项工作的有效进行。
1938年3月，国民党召开临时全国代表大会，决定调整其领导体制，重新建立孙中山去世后即告中止的国民党内的领袖制度。大会通过了确立领袖制度的决议，称国民党负有救国建国的重大使命，“诚欲增强抗战之力量，必先整饬领导抗战之机构，而改进党务与调整党政关系，乃为急不容缓之图”。因此有必要在中央和地方都采取比此前的委员制更为集权的制度。会议决定“确立领袖制度：中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心”。蒋介石在这次大会上当选为国民党总裁。决议赋予总裁以巨大权力，可以代行国民党党章过去所给予总理孙中山先生的职权。而国民党党章给予总理的权限是很大的，“总理对于全国代表大会之决议有交复议之权”，“总理对于中央执行委员会之决议有最后决定之权”。总裁制度的建立，使国民党由集体领导又回归到个人领导。决议规定，国民党中央常委会“对总裁负其责任”。
在中央加强集权的同时，国民党各地方党部也加强了集权。决议规定“地方党部于设置委员会外，在省应采取主任委员制，在县采取书记长制，在区以下采取书记制，以补救通常委员制之缺点”，并规定“主任委员对于会议之决议，有最后决定权”，“县党部会议，以书记长为主席，对会议之决议有最后决定权。”
检讨以前的党政关系，临全大会认为，自国民党执政之后，“党政似成为两个重心”，尤其是在地方，“此两个重心始终处于似并立而非并立之地位”，地方政府的工作与党部的工作，往往有未尽协调之处。因此，大会确定了今后党政关系调整的原则：中央采取以党统政的形态，省及特别市采取党政联系的形态，县市采取党政融化的形态。
1939年1月，国民党五届五中全会又决定设立国防最高委员会以取代国防最高会议，“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会之指挥”。国防最高委员会的委员长由国民党总裁担任，国防最高委员会的委员长被赋予极大权力，“对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜措施。”与前设国防最高会议比较起来，这一改组不只是名义上的变动，它在体制上也拥有了更重大的权力。国防会议究其根本，仍是一国防最高决定机关，它是在国防的名义下获得了指挥各方的权力，其主席由军事委员会委员长担任，所以，它在理论上仍须对国民党中政会负责。但改组为国防最高委员会后，它不只是国防最高决定机关，而且是明确规定的战时统一党政军指挥的机关，中政会的职权已由它代为行使，其主席是由国民党总裁，而不是由军事委员会委员长担任（尽管在实际上是同一人）。因此，国防最高委员会在体制上可以名正言顺地决定一切重大问题，为全国党政军最高决策机关。
四 国防参议会与国民参政会的建立
与集权趋势相对应的另一方面是，随着抗战的爆发与进行，民主问题也突显出来。这是因为，作为一个弱国所进行的抵抗战争，它需要社会的全体动员和全民参与。而民众动员和参与的程度是与民主权利的行使密不可分的。中华民族解放行动委员会（第三党）所发表的政治主张，便反映了当时许多人对集权与民主相互关系的看法。他们指出：“在抗日期中，人民绝对地承认政府的权力应当强化，但同样地否认应该有官僚群压迫和剥削人民的权力；……人民认定抗日救国是人民的义务，但同时认定过问政治是人民的权力。”要统一人民的意志，使人民积极拥护政府，强化政府，“惟有实现民主政治，使人民有过问政治的权利，政治能保障人民，人民的代表能直接处理国事。”无论执政者的主观愿望如何，它既要动员民众参与抗战，它就不能不在民主问题上作出适当的让步。国民党政府在战时采取了一些比较宽松的进步的民主的措施，而这在战前是不可能出现的。
成立国防参议会便是战时民主迈出的第一步。在1937年7月的庐山谈话会上，一些党派与团体就曾要求在一致抗日的前提下与政府共同担负救亡的责任。7月23日，中共中央发表宣言，要求国民党政府“立即改革政治机构，使中央与地方政府民主化，吸收各党各派及人民团体的代表参加国民会议与政府，使国民会议真正成为代表民选的权力机关，使国民政府真正成为抗日救国的国防政府”。9月22日，中共于7月中旬提出的《共赴国难宣言》正式公布。宣言提出的抗战奋斗总目标有三，其一便是“实现真正的民主共和政治，首先须保障人民之自由，召开国民大会，以制定民主宪法与规定救国方针”。
8月中旬，国民党中政会决定在设立国防最高会议的同时设立主要由在野党派团体的负责人和著名社会人士组成的“国防参议会”，以“集中意见团结御侮”。首批入选者16人。9月，国防参议会又增聘9人，总数达25人。汪精卫任国防参议会主席，毛泽东、周恩来、林伯渠、秦邦宪、左舜生、曾琦，李璜、张君劢、梁漱溟、沈钧儒、黄炎培、胡适等为委员，其成员包括了共产党、青年党、国家社会党、乡村建设派、救国会、职教社等党派和社会团体的负责人和著名的无党派人士。
国防参议会并非一公开机构，不具有一般民意机构所具有的立法和行政监督权力。它是以战时政策最高谘议机构的名义出现的，只具有咨询权和建议权，可以听取政府关于军事、外交、财政等问题的报告，并可向国防最高会议及政府提出意见书。参议员们曾讨论了《国民总动员计划大纲》等重大议案，并对如何加强抗战力量和改善战时体制提出了不少重要建议。尽管国防参议会权力有限，但是在经历了十年来不断强化的国民党一党专政之后，出现了这样一个容纳国民党外的其他党派团体的领袖的机构，使他们对国家大政方针拥有讨论权，这无疑是一种进步。它在专制制度上打开了第一个微小的缺口，随着时局的演变，这个缺口会不以当权者的意志为转移而进一步扩大。
12月31日，国防最高会议决定将国防参议会进一步扩充至75人，其中新增国民政府五院的秘书长5人，各省、直辖市政府及国民党党部人员32人，蒙藏及华侨代表6人，政府特邀代表8人。
推动成立具有实际权力的民意机构，是抗战爆发以来中共和各党派团体的一致要求。1937年8月下旬，中共提出著名的《抗日救国十大纲领》，要求“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府，……国民政府采取民主集中制，他是民主的，但又是集中的。"11月初，淞沪会战败象已露，中共再次提出召集临时国民大会以应付危局的主张，要求由临时国民大会决定国防纲领，通过民主的宪法大纲，并选举政府机关。中共要求该临时国民大会必须是“真正代表民意的机关，而不是少数人包办的机关”，是“国家的最高权力机关，而不是政府的咨询机关”。
在国民党临时全国代表大会召开前夕，中共中央曾向大会提出：“为增强政府与人民间的互信与互助，为增加民众和政府抗战救国的效能，健全民意机关的设立，已经成为刻不容缓的当务之急。”至于民意机关的形式，中共认为：或更为扩大的国防参议会，或国民大会，或其他形式，均无不可，最主要的是“在于此机关要真能包括抗日各党派各军队各有威信的群众团体的代表，即包括真能代表四万万五千万同胞公意的人才；同时，此机关要真有不仅建议和对政府咨询的作用，而且能有商讨国是和谋划内政外交的权力。”
面对社会各界的广泛的民主要求，国民党临全大会一方面将全面实施民主之日推到战后，允诺“抗战胜利之日，结束军事，推行宪政，以完成民权主义建设”；另一方面也表示：“惟是民族国家在此危急存亡千钧一发之际，欲求国事万机，算无遗策，允宜通集天下贤才、民众领袖，共襄大计，以计事功”。但是，现因战争关系，国民大会既难召开，“则设置国民参政会，以统一民众意志，增加抗日力量，似不可缓”。大会决定设立国民参政会。
国民党临全大会为参政会设定的职权有：（一）抗战时期政纲政策之初步决定权；（二）预算决算之初审权；（三）对行政院院长、副院长及各部部长行使同意权；（四）其他有关国家大计之建议权、质询权。但决议同时规定：国民参政会在行使第（一）（二）项职权后，仍须由国民党中央党部作最后决定；行政院院长、部长人选未获同意时，得另提人选，若第二次所提人选仍未获参政会通过，移送中央党部解决；参政会建议或质询事项，如行政院认为无法执行，或国民参政会认为不满意时，移请中央党部解决。
临全大会后召开的国民党五届四中全会通过了《国民参政会组织条例》，国民参政会的职权有所变化。条例笼统规定：“在抗战期间，政府对内外之重要施政方针于实施前应提交国民参政会决议。前项决议案经国防最高会议通过后，依其性质交主管机关制定法律，或颁布命令行之。”但遇有紧急特殊情况，国防最高会议主席可以命令为便宜措施，不受此规定的限制。该条例还规定：“国民参政会得提出建议案于政府”，“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”。与临全大会的决议案相比较，这一条例似乎有所倒退，国民参政会的职权有所缩小。
条例还规定了参政员名额分配、产生办法及任期等具体事项。决定设150名参政员。其中，曾在各省市公私机关和团体服务3年以上者中选88人，曾在蒙古、西藏服务之人员中选6人，曾在海外侨民居留地工作3年以上者中选6人，曾在各重要文化团体或经济团体服务3年以上者中选50人。国民政府的现任官吏不得担任参议员。参政会人选提出后，最后需由国民党中央执委会确定。参政员任期1年，必要时可延长1年。国民参政会每3个月开会1次，会期为10天。休会期间设置国民参政会驻会委员会，以听取政府的各种报告及决议案的实施情况。
《国民参政会组织条例》公布后，社会各界对此既表示了欢迎和部分肯定，也表示了不满。人们要求提高国民参政会的职权，使它真正具有商讨国事的权力；要求扩大参政员的名额，以真正容纳各抗日党派和群众团体的代表。在社会各界的强烈要求下，6月16日，国民党中央执委会决定对《国民参政会组织条例》的有关条款进行修改，将包括中共和其他各党派代表的所谓“各重要文化团体或经济团体”的名额由50名增至100名。参政员总数也由此而增至200人。在由政府选聘的这100人中，中国国民党10人，中国共产党7人，中国青年党和国家社会党各6人，救国会3人，第三党、乡村建设派、职业教育社各1人，无党派的社会贤达人士65人。原国防参议会的参议员均受聘为国民参政会参政员。次日，国民政府公布了第一届国民参政会参政员名单。国民党副总裁汪精卫任议长，无党派人士张伯苓为副议长。中共方面的成员是毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林伯渠、吴玉章、董必武、邓颖超。
国民参政会的成员并非民选产生，而是由国民政府选请而来。其中，国民党参政员的数目占压倒优势。它既不是民众期待的真正意义上的民意机关，也不具有正常民意机关所具有的最终审议、决策和监督权力。它本质上仍是一个咨询机关。但国民参政会的设立，较国防参议会又有所进步。国防参议会仅系一建议性机构，以备国防最高会议咨询；而国民参政会则拥有决议权、建议权、咨询权、考察权，以及有限度的预算审议权和调查权。参政会还为社会各界提供了一个公开发表政见、评论政府施政得失的场所，它使民意得以公开而迅速地反映，使政府不得不在相当程度上受到制约。因此，参政会设立得到了社会各界的广泛欢迎。
在第一届国民参政会召开前夕，毛泽东等中共参政员发表了题为《我们对于国民参政会的意见》的声明，指出：“国民参政会之召开，显然表示着我国政治生活向着民主制度的一个进步，显然表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。虽然在其产生的方法上，在其职权的规定上，国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关；但是，并不因此而失掉国民参政会在今天的作用和意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用，企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。”中共的这一评价是客观而准确的，可说反映了当时社会各界的认识和期望。
1938年7月6日，国民参政会第一届第一次会议在武汉开幕。出席开幕式的除了137名参政员外，还有国民政府各院、部、会的首脑，各国驻华使节及中外记者，共千余人。蒋介石在致词中强调：国民参政会的成立“在民国历史上，实有最重大的意义。尤其是在抗战建国的进程中，参政会的工作，更占有极重要的地位”；此次国民参政会成立的最重大意义和唯一目的，就是要集中全民族的力量，与侵略势力作殊死的斗争，以求得抗战的胜利和建国的成功。他还另有深意地提醒参政员们：“国民参政会当然不是议会，但要以从前议会的民主政治失败为戒，以期树立一个真正的民主政治的基础”。
此次参政会共举行了十次大会。会议期间，行政院长兼财政部长孔祥熙、监察院长于右任、军政部长何应钦、外交部长王宠惠、内政部长何键、教育部长陈立夫、交通部长张嘉璈、经济部长翁文灏、军委会政治部部长陈诚等分别向大会做了有关抗战的政治总报告及军事、外交、内政、财政、教育、交通、经济、民众训练等方面的报告。立法院、司法院和考试院三院也向大会做了书面报告。与会参政员对这些报告进行了认真的质询，有关方面也一一作了口头或书面答复。正如中共参政员林伯渠所感慨：如此之多的政府要员向各界代表详细汇报政府工作并接受质询，“这是在以前政府所召集的大会中少有的，也可以说是中国政治上的一个大进步”，他认为此次会议是“近年来一个空前的盛会，也是民国以来中国政治史上最光辉的一页”。
参政会分成军事、内政、国际外交、财政经济、文化教育5个审议委员会，对来自政府和参政员两方面共计125件提案进行了审议。会议通过了数十项议案。中共代表陈绍禹领衔提出的《拥护国民政府实施〈抗战建国纲领〉案》，显示了中共与国民党团结抗战的诚意，得到参政员的广泛拥护，共有68人联署这一提案。会议将该案与其他相关的两个提案合并讨论，最后通过了《拥护〈抗战建国纲领〉决议案》。该案指出：“吾民族存亡，系于目前之奋斗，成则俱生，败则俱亡。吾整个民族，不分党派，不分职业，惟有精诚团结，艰苦奋斗，一面抗战，一面建国，始能免沦于奴隶灭亡之境，而跻于自由平等之域。”决议号召全国军民积极拥护政府抗战，并要求国民政府制定具体的实施措施，切实执行《抗战建国纲领》。与会成员全体起立，一致通过了这一决议案。
有关发展民众运动和保障人民权利的议案的讨论，也是这次会议的一大特色。邹韬奋等28人提出的《调整民众团体以发挥民力案》，邹韬奋等27人提出的《具体规定检查书报标准并统一执行案》，沈钧儒等38人提出的《切实保障人民权利案》，会议讨论后修正通过。
大会在休会之日所发表的宣言宣布，国民参政会“拥护本年四月中国国民党临时全国代表大会所制定之抗战救国纲领，作为国民政府抗战时期施政方针”。宣言号召全国军民继续发扬和加强一年来的奋斗精神，在军事上，森严军令，砥砺技能，恪尽任务，视死如归，以疲困和歼灭敌人；在政治上“须本抗战建国纲领，力求庶政之革新，树立民主政治之基础”。