一 国民政府争取美国对日禁运
在日本进口的战争物资中，来自美国的物资占有相当大的份额。由于美国的对日出口物资（尤其是战争物资）实际上起着从物质上帮助日本维持侵华战争的作用，中国多次要求美国禁止向日本输出战争物资。1939年3月，蒋介石致函罗斯福，要求美国“绝对禁止军用材料与器具与日本，尤以钢铁、煤油为最”，蒋还要求美国停止进口日本的重要物产品。
美国政府及国会内的一部分明智人士也在考虑限制对日贸易的办法。美国国务院中国科科长范宣德主张用经济手段支持外交政策。他提出：对日施加经济压力的手段包括：废除1911年订立的美日商约，拒绝给日本以财政援助，修改关税以限制日货进口，禁止向日本运输某些战争物资。他认为采取经济措施虽然不可能将日本赶出中国，但它可以“阻止日本在中国加强其地位，以免它从那里抽出足够的力量在其它地区进一步发动攻击。那将严重地侵害我们的利益，并可能使我们卷入战争。”范宣德提出：“我们可以而且应当乘目前与日本发生冲突风险最小的机会，达到已提出的预期目标”，通过采取非军事的经济手段，“我们将毫无风险地以目前较小的代价去实现符合我国本身利益的目标”。
随着美国民众逐步了解中日战争的真相，美国的民意也开始发生变化，孤立主义思潮有所削弱。1939年春夏，美国的民意测验表明绝大多数人赞成对日本实行武器禁运并抵制日货。6月16日公布的一份民意测验结果显示，同情中国者为74%,同情日本者为2%;赞同不买日货者为66%,反对者为34%;赞同对日禁运军用品者达72%,反对者为28%。
1939年7月，美国政府鉴于其在国会内修改中立法的努力未获成功，又考虑到日英“有田——克莱琪协定”的签订对于中国士气的不利影响，决心采取有力的行政措施，以表明美国政府对于远东危机的态度，鼓舞中国人的抗日士气。美国政府选择了预告废除日美商约这一方式。此举将为美国日后对日本经济进行制裁铺平道路，同时也向日本人发去明确的信息：如果它一意孤行，半年后它将失去美国重要物资的供应。
7月26日，美国国务卿赫尔通知日本驻美大使，声称：“在最近几年中，美国政府一直在审查美国与外国签订的商业和通商的有效条约……在这一调查过程中，美国政府认为，美国和日本于1911年2月21日在华盛顿签订的商业和通航条约中的某些条款需要重新考虑。”赫尔通知日方，要求中止这一条约，根据该约所规定的程序，宣布该约将自即日起6个月后失效。
次日，日本外务省发言人发表声明，表示由于美国政府突然采取这一步骤，且所提理由又非常简略，日本“很难理解美国政府这一行动背后的真正动机”；美国政府提出的理由可以作为修改该约的理由，但“它完全不能充分解释为什么美国政府必须以如此仓猝的方式通知废除该条约”。其实日本人自然明白美国的意图。该发言人称：“美国政府目前的行动恰好发生在英日对话正在进展之时，很容易被一般地理解为具有政治意义。”
日美商约的废除，消除了美国对日禁运的法律障碍，是走向禁运的重要一步。中国方面对此深感振奋。中央社发表评论说，“我国朝野对于罗斯福总统采取此种断然措置，莫不钦佩其高迈之认识与果敢之决心，日寇在过去两年间所受打击，以此次为最重大，其将成为致命之打击，盖有充分之可能性。”蒋介石则称赞美日商约的废除是“总统和国务卿的伟大而辉煌的举动”，在日英“有田——克莱琪协定”达成之时，美国采取的这一行动“减轻了中国自卷入冲突以来所面临的极严峻的危机”。
此后，美国逐步扩大对日本“道义禁运”的范围。9月26日，罗斯福要求有关企业停止出口11种原料。12月上旬，美国政府又将“道义禁运”的范围扩大到制造飞机所用主要金属铝、镁、钼等，并禁止提供生产航空汽油的方法、设备和技术资料。
1940年6月，法国向德国投降。日本利用这一时机迫使法属印度支那当局接受日本要求，切断滇越铁路；同时向英国施压，要求封闭滇缅路。1940年7月2日，美国政府颁布第一道禁运令，将下列三种物资列入需申请出口许可证的范围：（一）一切武器弹药、军事装备；（二）非常时期战略物资，包括铝、镁等原料；（三）飞机零件、装备、附件、光学仪器和金属加工机械。但对日本至关重要的石油和废钢铁并未包括在内。
在日本压力下，英国于7月中旬宣布关闭滇缅路。为了抵消这一事件的消极影响，罗斯福于7月25日又宣布对航空燃料、润滑油和废钢铁的出口实行许可证制度。但是，普通汽油不在其列，而以日本的工业能力，将其加工成航空燃料并非难事。列入禁止清单的废钢铁也并非全部，而只限于第一号高熔点废钢铁，这一类别只占日本废钢铁输入量的15%。
8月，日本威逼法国同意日本军队进入印度支那北部，让日军使用飞机场及向日军提供其所需要的资源等无理要求，并在边境地区越境挑衅，施加军事压力。中国外交部在得知日、法正进行谈判的消息后，指示胡适敦促美国政府，“催禁全部废铁与普通汽油，并采取其他更有效之行动”。美国也感到事态严重，有必要对日本予以警告。8月和9月中，美国多次对日本对印度支那的无理要求提出警告和抗议，但日本置若罔闻。9月22日，软弱无力的法属印度支那当局不得不向日本屈服，接受了日本的要求。随后，日本军队开进印度支那北部。鉴于此，9月26日，美国宣布对废钢铁实行全面禁运。
1941年7月2日，日本御前会议通过了新的政策纲要，决定强化南进姿态，并不惜对英美一战。日本要求与法属印度支那建立军事结合关系，在印支建立海、空军基地，实即对印支实行军事占领。日本限期要求法国答应其要求。法国被迫同意。7月25日，日军进入印支南部，南进姿态已然显示。
在日本出兵之前，得到日方通报的美国曾向日本提出印支中立化的建议，并将此事与石油禁运挂钩，但日本拒绝了美方的建议。7月26日，美宣布冻结日本在美国的全部资产。8月1日，美国事实上实施了包括石油在内的对日全面禁运。对此，英国与荷兰积极配合。英国同时宣布冻结日本在英国的资产，并废止日英通商航海条约和日印通商条约；荷属东印度也宣布冻结日本资产，并取消了当时仍有效的与日本的石油合同。日本资源短缺，石油80%以上依靠进口。美、英、荷等国所采取的石油禁运措施对日本是一个致命打击，迫使日本在或停止战争或孤注一掷中作出选择。
二 国民政府促使美国加大援华力度
考虑到美国不愿结盟的传统及强大的孤立主义势力，中国对美政策与对英政策呈现出不同的特色，其重点不在要求同盟性的军事合作，而在获取尽可能多的经济援助。
1940年中，美国逐渐加大其对华援助的力度。4月，中美达成新的借款合同。合同规定：到1941年6月30日前，美国将向中国方面提供2000万美元的借款，中方则以出口4万吨锡为担保品。此次贷款史称“滇锡借款”，其条件较桐油借款较为有利，年利率由4.5%降至4%,还本期则由5年延长为7年。此笔借款虽不能用于购买武器，但可以用来购买军需物资。
10月，中美又达成2500万美元的钨砂借款协议。由美国进出口银行向中国中央银行提供贷款，年息4厘，以钨砂运销美国所得收益为担保。与从前数次借款合约不同的是，该合约赫然列有以中国国民政府代表身份出现的签约人，以中国国民政府、中国中央银行和资源委员会作为签约的一方。这就是说，中国政府这次公开成了受款对象，从而使这笔贷款具有了明显的政治意义。
1940年9月，日本与德国和意大利订立三国同盟条约，明确地对整个世界秩序提出联合挑战；同时，日本决定正式承认汪精卫政权，否定重庆政府。在这种情况下，美国酝酿更大规模的对华援助。1940年11月30日，即日本正式宣布承认汪精卫政权及日汪签订《中日基本关系条约》的当天，美国政府宣布对华提供价值1亿美元的巨额贷款。国务卿赫尔同时表示，美国继续承认“合法的按照宪法程序产生的重庆政府”。这一贷款分为两部分，一半为金属贷款，一半为平准基金贷款。1941年2月4日，中美签订《金属借款合约》。美国进出口银行向中国中央银行提供5000万美元贷款，中国则向美国出售钨、锑、锡等矿产。4月1日，中美签订《平准基金协定》，宣布为稳定币值、促进两国贸易，美国财政部将向中方提供5000万美元的平准基金。
1940年12月29日，罗斯福在白宫发表了著名的新年炉边谈话，指出轴心国的统治世界的计划正威胁着美国的安全，美国应扩充军备，将和平工业转轨为战事工业。在这一谈话中，罗斯福提出了著名的“我们必须成为民主制度的伟大兵工厂”的口号。“民主兵工厂”一词就此叫响。1941年1月，罗斯福在向国会作的年度咨文中提出美国的三大政策：（一）全面加强国防；（二）全面支援抵抗侵略而使战争保持在本半球之外的各地一切坚定的民族；（三）美国不能默许一个由侵略者颐指气使和绥靖主义者发起的和平，持久的和平是不能以别人的自由为代价买来的。罗斯福认为，对日本最有效的牵制是继续援助中国。1月，他派遣白宫高级顾问居里来华，帮助国民政府解决经济困难，并表示美国决心提高额外援助。
1941年1月6日，罗斯福向国会提出对战争形势将产生重大影响的《租借法案》。国会对此法案辩论了两个月。3月8日，参议院终于以60票对31票通过《租借法案》。随后，罗斯福正式签署这一法案。3月15日，罗斯福发表演说，赞扬亿万中国人民所进行的反对日本侵略的艰苦卓绝的伟大战争。罗斯福公开表示，中国一定会得到美国的援助。
美国对华援助逐渐由经济层面提升到军事层面。4月，罗斯福批准将价值4500万美元的军事器材作为首批援华租借物资。稍后，罗斯福正式发布《租借法案》适用于中国的声明，并宣称“保卫中国是保卫美国的关键”。
中国政府也一直向美国宣传“助华即自助”的观点，强调如果中国获得充足的武器接济，便可免除美国的军旅之劳。蒋介石曾多次对美国驻华大使詹森表示：“只要太平洋各友邦，各能尽其职责与义务，竭力协助我中国之抗战，作我中国之后盾，则对此共同敌人之日本，尽可托付我中国单独抵抗，此世界之罪魁祸首，亦不须各友邦派遣陆、海军队，我中国必能与之独立周旋，竭尽责任，以达到各友邦制裁日本恢复太平洋真正和平之共同目的。”
1941年7月，美国军方考虑派遣一个高级军官率领的军事代表团，考察与了解中国对于军事物资的实际需要，监督援华物资的运输、交付与使用。这一军事代表团还将充当国民政府的顾问，“协助一切，有如以前德顾问团之职务”。但美国国务院对此提出异议，他们担心此举会刺激日本，因此要求将拟派的军事代表团改为加派数名大使馆武官。中方得知这一消息后，认为“若仅加派武官，于事何济”，要求美国“仍派军官团早日来华协助，以振奋我军民抗战精神，且增进对美友义之心理”。
经过一番争论之后，美国最后决定派遣军官团来华。该团直接受陆军部指挥，不附属于驻华使馆。8月，美国正式宣布派出军事代表团。该代表团团部设有一处五科，计有参谋处、人事行政科、情报联络科、组织训练科、供应科、作战计划科；各科之下，按需要联合设股，计分空军、步兵、工兵、通信、交辎、兵工、化学兵、野炮兵、高射炮兵、装甲车队及杂项等11股。该代表团以陆军少将马格鲁德为团长，史称“马格鲁德使团”。该使团的使命虽不如中方所期望的那样担任更为重要的顾问角色，其主要工作为主管援华租借物资事宜，但它在一定程度上也承担着在双方高层军事当局之间进行沟通的任务，密切了中美军方的联系。
在争取美国军事援助的活动中，还存在着非官方的渠道，其活动后来在官方的默许和支持下颇有成效。美国来华空军志愿队的建立便是其中最重要的成果。1940年秋，为征雇美国空军人员来华作战，中国政府派遣原美国空军军官、时任中国航空委员会顾问的陈纳德及航委会办公厅副主任毛邦初赴美活动。征雇飞行员的工作起初碰到相当大的困难。美国政府最初只同意就飞机教练员进行商讨，并且规定只能“在不抵触本国法令及新颁之兵役法范围之内”进行。1941年4月，罗斯福不公开地签署了一项行政命令，使事情获得进展。该命令允许美国现役军人退出航空部队，加入美国志愿航空队，协助中国抗日。7月10日，110名飞行员、150名机械师和其他一些后勤人员作为第一批美国志愿队队员离美赴华。在这前后，罗斯福又批准了志愿队的第二批成员，限其于11月赴华报到，内有100名驾驶员以及机枪手和空中报务员等。
8月1日，中国政府发布命令，正式成立中国空军美国志愿大队。该大队由美国志愿人员和中国人员共同组成，下辖3个驱逐机中队。陈纳德担任志愿大队指挥官。志愿队在缅甸同古附近的英国机场进行了严格的训练。它在太平洋战争爆发后即投入战斗，取得重大战果。
三 最后关头的美日谈判
尽管美国逐步走上了援华制日的道路，但是在“先欧后亚”的战略指导下，美国不想激化与日本的矛盾，走上立时与日本摊牌的地步。在1940年秋的一次内阁会议上，罗斯福表示，美国既要抓住大西洋战线，也要抓住太平洋战线，但大西洋更紧迫。这次会议确定了美国在远东的四项行动原则：一、避免和日本发生冲突；二、改变以前不与日本对话的态度；三、保留使用经济压力的权利，以便使日本恢复理智；四、敞开谈判的大门，在美国的远东历史地位的格局内力求达成日美妥协。
从1940年11月起，美日两国的一些非官方人士就开始为寻求美日之间的妥协而进行接触。1941年3月，双方达成《日美谅解案》。此后，这一谅解案提交两国政府，民间接触升格为两国政府间的非正式会谈。《日美谅解案》的主要内容包括：（一）关于欧洲战争，只限于德国受到现在尚未参加欧战的国家的攻击时，日本才会履行三国同盟义务，美国则申明不为援助一方而攻击另一方的攻击性同盟所左右；（二）关于中国，在日本承认中国独立、从中国领土撤军、不兼并中国领土、不赔偿、恢复门户开放政策，促使蒋政权与汪政权合并及承认满洲国、节制向中国移民等条件下，美国将同意劝告蒋政权媾和；（三）谅解达成后，两国将采取适当措施，恢复日美商约有效期间曾有过的正常通商关系。
日本政府对这一方案仍不满意，日本大本营与政府联席会议提出了修正案，该提案取消了要求日本承认中国独立、撤军、不要求赔偿等内容，而代之以“美国政府承认近卫声明的三项原则，承认以此同南京政府缔结的条约以及日满华共同宣言所表明的原则。并且相信日本政府的睦邻友好政策，立即劝告蒋政权媾和。”当5月12日日本驻美大使野村吉三郎将日本的提案送交给美国国务卿赫尔时，赫尔即认为该提案没有提供美国可能同意的基础，很少有达成妥协的希望。但他认为，如果美国现在就表示拒绝，则唯一的一次日美会谈的机会就会完全丧失。他仍决定以日本提案为基础，争取在谈判中加以修改。
此后，双方不断提出自己的修正案。双方面临的棘手问题主要有两个：一是德、意、日三国同盟问题，二是中国问题。美国希望日本脱离三国同盟，或至少要求日本保证，在美国行使自卫权而与德国发生战争时，日本不会援引条约而对美国宣战。但是，日本拒绝给予这样的保证。美国希望日本军队从中国全部撤出，并确定撤军时间；而日本则希望由美国劝告中国根据日本的要求来讲和，如中方不接受，美国即应停止援助。
7月，日本进军印度支那南部。8月1日，美国对日本实施全面禁运，日本遂决定铤而走险。9月6日，日本御前会议通过了《帝国国策实施要领》，决心“在不辞对美（英荷）战争之决心下，概以10月下旬为目标，完成战争准备”。日本政府决定如果在10月不能以外交手段达到日本的要求，则决心对美开战。
美国也意识到日美分歧难以弥合。8月，罗斯福在与丘吉尔的会晤中明白无误地告诉后者说：他与日本谈判是采取的一种拖延战术，他的想法“是要就这些碍难接受的条件进行谈判，从而获得延宕的时间，比方说，拖延30天”。他认为，“赢得一个月的时间是可宝贵的”。
中国政府密切关注着日美谈判的进行，曾数次向美国询问此事。美方表示：美日谈判只是试探性的，双方迄今并未取得可以作为谈判的共同基础。美方并保证：美国不会背着中方行事，在作出与中国有关的任何决定之前，美国必先征求中方的意见。
10月18日，东条内阁上台。11月2日，日本政府与大本营联合会议决定于12月初对英美发动进攻。11月5日的日本御前会议最后审定了《帝国国策实施要领》，决定：如日美谈判至12月1日仍未获得成功，则对英美开战。11月7日及20日，日本政府先后向美国政府提交了甲案和乙案。
在11月20日提出的方案中，日本同意把现驻印支南部的军队移驻北部，一旦中日间恢复和平，日将撤走驻印支的全部军队。而美国所要作出的让步是，把日美通商关系恢复至日本资金被冻结前的状态，美国按日本所需要的数量供应石油，保证日本在荷属东印度取得它所需要的物资。该案第5条还要求：“美国政府保证不采取有碍日中两国恢复全面和平的努力的措施和行动”。这一条款实际上包含了要美国停止援华的要求。赫尔认为，接受这些要求，“实质上是一种投降”，“意味着美国宽恕日本的侵略行为，同意日本今后的征服路线”。赫尔向野村指出：在美国人民的心目中，援助中国与援助英国的目标是完全一致的。他要求野村想象一下：如果美国政府明天宣布停止对英援助，这会在美国激起何等的反响。21日和22日，野村又连续拜访了赫尔。在22日的会谈中，赫尔再次明确表示：“我们必须继续援助中国。”
此时，美国政府已经掌握了破译日本外交电报的技术手段，知道了若谈判不成日本将准备开战的意图。面对着和与战的最终选择，此时军事准备尚感不足的美国，希望能将战事的爆发推迟几个月，因而在即将爆发战争前的最后关头准备提出妥协方案。美国国务院起草了两份对日文件：一是《美日协定基本大纲》，先后5稿；一是《临时协定》案，先后3稿。这两份文件内容密切相关，一个是长期性的全面协定，一个是临时性的初步协定。比较起来，临时协定案更多地表现出妥协。
11月22日，国务院提出了《临时协定》的初稿。要旨如下：美日两国政府应致力于太平洋地区的和平，不怀有任何领土要求；日本撤出驻印度支那南部的军队，在印支北部的驻军不得超过25000人；美日互相解除对对方资产的冻结，但两国基于国防原因而实行的有关出口限制仍得维持。该协定的有效期为3个月。简言之，这一协定是要以日本撤退在印支南部的驻军、减少在北部的驻军，并保证不向其他新方向进攻来获取美国放松对日本的部分经济制裁。
11月22日，赫尔召集中、英、荷、澳四国驻美大使，向他们通报日方的乙案及美方的《临时协定》初稿。赫尔说明：美国只是略为放松对日经济封锁，日本将撤退在印度支那的军队，或只保留少量驻军，并允不由此向其他新方向进攻，这自然包括中国政府一直担心的日军由此向中国云南发动的进攻。胡适询问美国放松经济封锁的限度。赫尔称：日本强烈要求解除冻结的资金，但美方将继续维持禁运的办法。英国大使对放松对日经济封锁表示了担心，希望这种松动“必不可使日本积储军用品，以扩大其军力”。胡适则表示反对，他认为：“经济封锁是美国最有效之武器，实行至今，只有四个月，尚未达到其主要目的，必不可轻易放松。”
中国政府担心美国在最后关头对日退让。11月24日，蒋介石致电胡适，要求他转告赫尔：“如果在中国侵略之日军撤退问题没有得到根本解决以前，而美国对日经济封锁政策，无论有任何一点之放松或改变，则中国抗战必立见崩溃，以后美国即使对华有任何之援助，皆属虚妄，中国亦决不能再望友邦之援助，从此国际信义与人类道德亦不可复问矣。”他要求美国对日本经济封锁不能有丝毫的放松。
同日，赫尔再次约见四国大使，提出了《临时协定》的修改稿，其中美方准备作出的让步是：“稍变通其冻结资产及出口贸易之限制条例……美货输日，限于食物、棉花、医药、油类，棉花不得过60万元，油类以每月之民用需要为限。”赫尔并强调指出两点：（一）据陆、海军参谋部报告，尚需两、三个月的准备时间；（二）美国政府现担负和战大责任，日本既以和平为标帜而来，美方不容不有一度之和平表示，以对国民及对世人留一个记录。
中方在会上和会后对美方的这一方案表示了反对。英国也不赞成美国退让。丘吉尔在26日凌晨打电话给罗斯福，表示了他的担心。他问道：美国此举“置蒋介石于何地呢？难道他不是岌岌可危了吗？我们为中国担忧。如果他们垮了，我们共同的危险就会大大增加。”
在草拟《临时协定》的同时，美方还提出了作为其附件的《美日协定基本大纲》。该大纲共11条，主要内容是：两国政府努力推动在英、中、日、荷、苏、泰、美等国之间达成一项多边互不侵犯条约；日本政府从中国（包括满洲）和印度支那撤出所有的陆、海、空军及警察力量；美国政府和日本政府在中国不支持（包括军事上、政治上、经济上）除了暂时定都重庆的中华民国国民政府以外的任何政府或政权；两国政府分别解除对对方资产的冻结。
26日，赫尔将这两个协定草案都提交给了罗斯福总统，并表示了他的意见。赫尔称：鉴于中国政府的反对和英、荷、澳等国的半心半意的支持或实际上的反对，他怀疑现在提出《临时协定》案是否明智和有益。因此，他建议不提交《临时协定》，而将《美日协定基本大纲》交给日本。罗斯福表示同意。
26日下午，赫尔向野村提交了立场相对强硬的《美日协定基本大纲》。该大纲要求日美两国共同承认国际关系中的四项基本原则：（一）不以武力推行国策，国际问题应以和平方法解决；（二）领土完整与主权不得侵犯；（三）不得干涉他国内政；（四）机会均等。该大纲要求日本从中国及印支撤退所有海、陆、空军及所有警察，承认现在重庆的国民政府为中国唯一合法政府，撤销占领区内各种不合法的政治组织。该大纲还要求美日双方与任何第三国所订任何条约，不得有与这一美日协定相冲突的解释。这实际上是针对德、意、日三国同盟条约的。日本代表想不到美国会在最后提出这一方案，顿时目瞪口呆。来栖声称：美国这是要日本举手投降。
美日间的谈判到此实际上已经终结。27日，赫尔对陆军部长史汀生表示，此后的问题便交由陆军和海军来处理了。次日，赫尔在白宫军事会议上再次强调：美日协定已没有任何可能。日本也作出了同样的判断。在27日召开的大本营与政府联席会议上，与会者一致认为：美国的提案已无讨论余地，唯有开战而已。尽管此后美日谈判还延续了几天，但那只是战争到来前的虚与委蛇而已。