一 新式民用企业的产生
洋务派官僚在创办军用工业的时候，少数人已经有了机器生产也可用于民用领域的初步想法，只是将开办军用工业作为谋求“自强”的第一步。不久，随着军用工业建设过程中不断遇到问题，便进一步认识到单是开办军用工业难以自强。经费不足，原材料短缺，运输、通信不畅，都严重制约军用工业的发展；日益扩大的外资扩张和洋货倾销，亦非军用工业所能缓解；贫穷枯萎的国家财政，更非军用工业所能挽救，甚至使之更为拮据。针对这种状况，洋务派官僚陆续提出了强与富并重、寓强于富的方针。李鸿章指出：“必先富而后能强，尤必富在民生，而国本乃可益固。”“欲自强必先裕饷，欲振饷源，莫如振兴商务。”“惟中国积弱由于患贫，西洋方千里数百里之国，岁入财赋动以数万万计，无非取资于煤铁五金之矿、铁路、电报、信局、丁口等税。酌度时势，若不早图变计，择其至要者逐渐仿行，以贫交富，以弱敌强，未有不终受其敝者。”于是，从同治末年起，李鸿章等洋务派便开始创办以“求富”为目的的各种新式民用企业。
洋务派创办民用企业的活动以设立轮船招商局开其首。自办轮船航运的动议从1866前后开始，其动机所在，一是为了补救南北沿海沙船业衰落问题，二是为了解决漕粮运输问题，三是为了与外商轮船公司争利。对此，从官府到民间商人都有设想提出。1866年，两江总督曾发布公告：“华商造买洋船，或租或雇，无论火轮夹板，装运出进江海各口，悉听自便”，官府“既不绳以章程，亦不强令济运”。此后，容闳于1867年提出“联设新轮船公司”，商人赵立诚于1868年向两江总督提出办理轮船公司的申请。还有一些其他的动议。这些动议，或由于官商关系的问题，或由于华洋关系的问题，或由于资金的问题，均不了了之。总理衙门还在1867年10月公布《华商买造夹板等项船只拟议章程》，规定：华商租买轮船只准在通商口岸来往，不得私赴沿海别口，亦不得任意进泊内地河湖各口；并照外国轮船例，向海关交纳船钞货税。这似乎有抑制民办轮船之意，但也已经允许民间开办轮船航运。这表明，无论是官方还是民间，面对传统运输业所遇到的困境，面对外国轮船航运业的挑战，已经产生了自办轮船航运业的意识和要求。
到了1872年，上述作为动议自办轮船航运动机的三大问题益形突出。沙船已从咸丰年间的2000余艘减至400艘。沙船的大量减少又进一步危及漕运；外商轮船航运势力进一步扩展，“中国沿江沿海之利，尽为外国商轮侵占”；加之内阁学士宋晋抨击福建船政局和江南制造总局制造轮船所费太大，建议朝廷裁撤。面对这些问题，特别是宋晋的抨击，左宗棠、沈葆桢、李鸿章等封疆大吏都提出了反对停止造船的主张，并经反复商议，对解决的办法达成共识：“间造商轮以资华商雇领”。对此，李鸿章还指出，“各口岸轮船生意已被洋商占尽，华商领官船另树一帜，洋人势必挟重资以侵夺”，因此“须华商自立公司，自建行栈，自筹保险”，还要有“熟悉商情、公廉明干、为众商所深信”的人出面主持。他还强调由华商自设轮船公司的必要性：“我既不能禁华商之勿搭洋船，又何必禁华商之自购轮船？”“以中国内洋任人横行，独不令华商展足耶！日本尚自有轮船六七十只，我独无之，成何局面。”由此，将创建轮船招商局提上了日程。
1873年1月14日（同治十一年十二月十六日）轮船招商局在上海正式成立，由李鸿章委任浙江海运委员、候补知府朱其昂为总办。招商局采用官督商办体制，“由官设立商局”，以招徕“各商所有轮船股本”。在创办之初仅有资本银18万余两，购置轮船3艘。开办半年后，由于沙船世家出身的朱其昂既招不到商股，又不善经营轮船航运，并出现亏损，遂辞去总办职务。7月进行改组，由怡和洋行买办唐廷枢任总办，宝顺洋行买办徐润、朱其昂、李鸿章的幕僚盛宣怀任会办。改组后的招商局，资本增至100万两（先招50万两，但当年实招47.6万两，到1881年招足100万两），轮船增至6艘，到1876年又增至10艘。以后逐年发展，于1877年收买美商旗昌轮船公司，轮船增至29艘。到1893年时，股本增至200万两，有轮船26艘。此外，还于1875年另招股份20万两，设立招商保险局；次年又另招股25万两，设立仁和保险公司，一年后增资至50万两，从而成为合水上航运与水上保险于一体的现代性运输企业。
第二个规模较大的民用工业是开平煤矿。自洋务派开办军用工业之后，加之外国轮船和外资工业的扩大，对煤炭的需求日益增加，煤炭进口量从1858年的2.9万吨增至1872年的15.9万吨，供求关系紧张，价格昂贵，成为洋务军用工业的一大经济负担，加之外国亦向清廷提出了开办煤矿的要求，进而使洋务派官员们感到自开煤矿的重要性。曾国藩在1867年就向清廷提出：“挖煤一事，借外国开挖之器，兴中国永远之利，似尚可试办。"1872年，李鸿章进一步强调自开煤矿的必要性和重要性说：“船炮、机器之用，非铁不成，非煤不济”，若能自开煤矿，则“洋煤不阻自绝，船、厂亦应用不穷”，与塞漏卮、求富强“殊有关系”。到1874年“海防”之议起，李鸿章和沈葆桢分别督办北洋海防和南洋海防，他们趁机重提“开采煤矿，以济军需”的问题，终于在1875年5月30日（光绪元年四月二十六日）获得清廷的批准：“开采煤铁事宜，著照李鸿章、沈葆桢所请，先在磁州、台湾试办。”于是，从1875年起到1884年，先后开办了12个煤矿（详见表23），其中官办者3个，其余均为官督商办。1894年后又开办了3个官办的煤矿。其中第一个开办的是官办直隶磁州煤矿，开办较为成功的是官办台湾基隆煤矿，最为成功且规模最大的是直隶开平煤矿。
开平煤矿由李鸿章于1876年秋委派买办出身的轮船招商局总办唐廷枢筹办。1878年正式成立开平矿务局，由唐廷枢主持，并增派前任天津道丁寿昌、时任天津海关道黎兆棠会同督办。额定资本80万两，全部招商集股，但到1878年10月仅实招20万两。1881年开始投产，共计费银70余万两。该矿在投产当年产煤1600余吨，次年即猛增至3.8万余吨，1884年达到12.6万余吨。此后，产量逐年增加，到1889年增至24.8万余吨，1896年又增至48.9万吨。与此相应，实招股本数额亦由开创时的20余万两增至1889年的150万两。
第三个大型民用企业是电报总局。从同治朝中期起便有中国官民提出采用电报的建议，到1874年开始有个别地方疆吏相继试架电线。首先是办理台湾海防大臣沈葆桢正式向清廷提出架设福州至台湾的电线，并开始施工，但因闽浙总督李鹤年的反对而于次年搁浅。继而由福建巡抚丁日昌于1876年将沈葆桢所留存的电线移至台湾，在旗后至基隆间架线，次年因丁日昌离职而停。到1879年，直隶总督李鸿章也从防务出发架设大沽北塘海口炮台到天津之间的电线，全长约40英里，由于距离较近，得以完成，并投入使用，取得良好效果。由此，他进一步认识到：“电报实为防务必需之物”，决心大办电报。1880年，李鸿章便以“通南北两洋之气，遏洋线进内之机”的有力理由，奏请清廷架设天津至上海的电线，并获得批准。他随即在天津设立电报总局，委派盛宣怀为总办，郑观应襄理局务，着手架设。1881年12月津沪线竣工通报，全线长2724里，耗资湘平银178700余两，以北洋军饷垫支。津沪电线开通后主要用于军务和政务，由于亏损较大，于1882年把电报局改组为“官督商办”，开始招集商股，并开始将电报用于商务。与此同时，李鸿章也认识到电报不仅有助于外交和军务，而且对商务“利益更广”，于是从1883年初开始架设苏、浙、闽、粤电线，次年春夏间竣工，全线长5600余里。至1888年招足商股80万元。此后，除电报局继续架设一些支线外，也有一些督抚派员续架官线。到1894年时，全国官、商各线总计约达46492里，基本形成了一个“东北则达吉林、黑龙江俄界，西北则达甘肃、新疆，东南则达闽粤台湾，西南则达广西、云南”、“殊方万里，呼吸可通”的电报网。
除了上述3个洋务派官僚所创办的重点大型民用企业外，至1884年中法战争时，洋务派还创办和支持了官办或官督商办企业共计21个，产业种类已达到轮船航运、煤矿、金属矿、通信、纺织诸业，但以采矿企业占绝大多数，其余各业均只有1家企业，显示了为军事和军用工业服务的色彩（详见表2-3）。
表2-3 1873-1884年洋务派创办民用企业状况表（资本数额：两）
资料来源：孙毓棠编《中国近代工业史资料》第1辑下册。
说明：（1）中小民用企业有官办、官督商办两类。官督商办企业中又有与官方关系疏密之分。有的论者将官督商办企业中与官方关系疏松者划为“民族资本企业”，其余均划为“官僚资本企业”。笔者将所有官办和官督商办企业视为“洋务民用企业”，只将纯商办企业另作论述。（2）表中台湾基隆煤矿后改为官办。
二 官督商办制度的特性
随着洋务派创办新式工业活动从军用工业转向以“求富”为目的的民用工业，他们已没有能力一手包办。在资金上，因官款短缺，“亟应广招殷实绅商入股，以裕经费”；在经营上，“若官自办，恐有法无人，不可持久”，必须“摒除官场习气，悉照买卖常规”，而由商承办，方能收效。因此，他们试图利用商人的资金和经营来开办民用企业，以达求富目的。但是他们又担心全由商人承办，一恐难以成功，二恐即获成功亦难以为官所用，甚或争利滋弊，互相倾轧。于是，由李鸿章首先在创办轮船招商局和开平煤矿时提出和实行官督商办的方式。
按照李鸿章的设想，官督商办的基本原则是：“由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服总商”；所有盈亏，全归商认，与官无涉；商为承办，官为维持。这也就是说，“官督”之意在于官方保护、扶持和监督、稽查；“商办”之意在于商人经理业务和承担盈亏。具体言之，官督商办体制有下述三个特点：
首先，“由各商集股作本”。李鸿章主张官督商办民用企业应仿照西商贸易章程，集股办理。他不仅派员广集股本，而且屡屡“照会绅商，妥为劝募”。如在创办轮船招商局时，他先派朱其昂在绅商中招股，半年后因朱氏招股乏力，改邀买办商人唐廷枢、徐润入局负责招募商股。在筹办上海机器织布局时，计划先提公款10万两，其余大部分资本再凑股成之。在筹建开平煤矿时，确定招股80万两作为资本。在架设津沪电报线时，先由淮军军饷垫支，办成后再“择公正商董招股集资”。在筹办漠河金矿时，打算“仿照西国公司之法，招集股本二十万两”。虽然一些大型企业先由官款垫资或借资开办，但所占分量不大，且大多在招集商股后归还。一些中小型企业则基本上都由商人招股集资。从总体上看，官督商办民用工业具有以商本为主的特点。
其次，“商务应由商任之，不能由官任之”。李鸿章在创办轮船招商局时明确指出：轮船业务由各商按照贸易规程自行经理。在委任买办商人郑观应筹建上海机器织布局时，更明确规定：“饬该道总办局务，常川驻局，将招股、用人、立法诸大端实力经营”。企业的业务经管人员大多由郑于商股内选充。尽管在实际经营管理过程中商人经管人员的权限会受到来自官方的种种制约和干扰，但这属于具体经管过程中官商关系的协调问题，已非官督商办体制的基本原则。
第三，“事虽商办，官仍督察，并非漫无钤制。”官督商办企业除了由官方委任的商董负责企业的业务之外，还有由官方最高发起者及其所委派的驻局代表行使督察和专管官务之权。如清政府总理各国事务衙门曾表示：“唐廷枢等均系李鸿章派委之员，该大臣责无旁贷，凡有关利弊各情，自应随时实力整顿。”李鸿章也明确指出：商办不过“专指生意盈亏而言，非谓局务不归官也”。言下之意，除生意盈亏之外，其他局务官方均要过问。他还指示盛宣怀担任轮船招商局会办的主要任务是往来查察，遇有要务则与唐廷枢等会禀，既要监督唐、徐等商董的行为，又要参与重要局务的决策。一般说来，督察的含义，一是监督商董是否按官方核准的规章办事，二是裁决企业的重大事项，三是稽查商董有无徇私舞弊行为。专管官务则是全权负责企业与官方所存在和发生的一切关系。从原则上来说，官方及其代表与商董的职责权限是比较明确的，但在实际执行中往往发生官方代表依仗官势侵夺商董权限的行为。
受上述官督商办体制决定，这类企业在实际经营活动中往往有以下几种表现：
1.官操决策之权。其控制的途径有三：一是由李鸿章、张之洞这样的高层发起者选任企业的总办（或督办）、会办（或帮办）之类的高层经理人员，核准企业的章程，聘用高级洋员，确定优惠政策；二是委派官方代表到企业担任总办、会办之类的职务，代官方行事和监察；三是选拔大商董委为总办、会办，使之一身二任，既为官办事，又替官劝商。这些总办、会办，虽然除了秉承上司的旨意办事之外，也握有一部分的决策权，但是他们所作的决策大多是从官方利益出发的，否则就会受到上司的驳难。
2.商操执行之权。官督商办企业都设商董，他们既是企业的大股东，又是普通股东一方的代表。他们不是被委为总办、会办，就是某一部门的掌管者。如轮船招商局，除唐廷枢、徐润被委为总办、会办外，还有分管各分局事务的商董。从1885年起，总局所设的揽载、运漕、银钱、保险、修舱、煤料、翻译、案牍等8个股，均由帮办董事具体负责，还另设查账董事。电报局的各级经管人员中，除由盛宣怀任督办之外，其余总办、会办及各部门负责人员均由商董担任。其他官督商办企业的商董也都有类同的职务。商董握有一部分决策权或决策参与权，但必须按照官方核准的经营原则和职责权限经管具体事项。当然，对职责范围内的经管事务，商董有较大的独立处置权力。正是由于商董能够通过他们所握有的办事权而发挥他们的经营才能，才使轮船招商局、开平煤矿、电报局等企业获得了较好的经济效益。
3.依赖于官府扶持。李鸿章在创办官督商办企业时提出“商为承办，官为维持”的经营模式。商为承办，已如上述；官为维持，则主要表现为借垫官款、减免税厘和授予专利权。在借垫官款方面，轮船招商局先由李鸿章拨垫直隶“练饷钱二十万串”，以作设局商本，后又屡借官款达190余万两；开平煤矿先后借有官款24万两，借直隶银钱所海防支应局款50万两，使该局在设局20余年间“屡受挫跌”时得到“扶持救急之款”；上海机器织布局也借用官款达26.5万余两；电报局先后获得垫借官款34.8万余两，护线、电报学堂等经费津贴23.4万两。虽然上列各企业所借官款大多数以各种方式归还，但其对企业的创设和渡过某些难关的作用非小。在减免税厘方面，轮船招商局先后获得从上海至天津随漕运货免纳天津进口税2成、卸漕空船载货免除北洋三口出口税2成的优待；开平煤矿获得原煤出口税由每吨纳银6钱7分2厘减至1钱的优待；机器织布局在筹建过程中就已先后获得产品在本地销售“免抽厘金”，运销内地只在“上海新关完一正税，概免内地沿途税厘”的待遇。在授予专利权方面，轮船招商局拥有“商局命脉所系”的运输漕粮的特权，并享受在中英贸易中“五十年内只准各处华商附股，不准另行开设字号”的专办权；机器织布局得到“十年以内，只准华商附股搭办，不准另行设局”的特权；电报局则完全独揽了国内民用电线的架设权。官方的这些“维持”措施，虽然有成为官方向企业索取“报效”的借口和妨碍其同类商办企业产生的负面效应，但是对官督商办企业来说，几乎是赖以建立和发展的命脉所在。
4.徇私舞弊。在官督商办企业的经营管理上存在着不少徇私舞弊现象。“徇私”主要表现为任人唯亲。这特别体现在轮船招商局中。该局的董事中有些是总办、会办的亲属，如上海分局的朱其莼是朱其昂家族成员，广东分局的唐廷庚是唐廷枢的胞弟，福州分局的唐静庵也是唐廷枢家族之人。也有一些商董是总办、会办的好友、同伙或同乡。总办、会办和商董们往往引朋呼友，甚至一人“引用亲朋至二三十之多”。各级官吏也“纷纷荐人”，“络绎不绝”，“甚至宫中亦有挂名应差，身居隔省，每月支领薪水者”。该局主管人员则因碍于情面，滥行收录。这导致招商局机构臃肿，人浮于事，既增加了薪水开支，又降低了办事效率。其他企业虽没有那么严重，但也不同程度地存在此类情况。舞弊主要表现为各级管理人员的贪污中饱、损公肥私和挪用公款。套取回扣、挟带私货、挪用公款作房地产和债券投机之事屡有发生。如招商局总办唐廷枢挪欠公款7万余两，徐润挪欠2万余两。这种舞弊行为严重削弱了招商局的经营效益，使该局一度陷入“局无现银”、“几乎倒闭”的境地。