一　中央官制改革与责任内阁制难产

立宪在中国是破天荒的事情。如何办理？上述“仿行宪政”谕旨提出“从官制入手”。这种以改革官制为预备立宪基础的思想是对日本明治维新的刻意仿效。出洋考察政治大臣戴鸿慈、端方在8月25日奏请改官制的奏折中认为：“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年、明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜……即求其可以为我法者，则莫如日本之仿效欧西，事事为我先导。盖各国国力人格自有不同，而日本则能取彼之长而弃其短，尽彼之利而去其弊。中国今日欲改革，其情势与日本当日正复相似，故于各国得一借镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然。”

清末官制改革的基本内容包括中央官制改革与地方官制改革两个方面，大致是从中央到地方分两个步骤进行。官制改革表面上只是一些政治机构的重新调整，实际上是涉及到各种政治势力切身利益的一次政治权力的再分配。因此，在整个官制改革的过程中，各种矛盾斗争错综复杂，这直接制约了改革的进程和影响到改革的结果。

清政府传统的中央权力机构主要是军机处和吏、户、礼、兵、刑、工六部。庚子事变之后，随着政治形势的新变化，在新政开展的过程中，陆续设立了外务部、商部、巡警部、学部以及政务处、练兵处、财政处等几个新机构。新机构的设置虽然对旧官制有所变革，如新设四部的满汉不分、一尚书二侍郎的官员配置，就不同于旧六部的满汉各有一尚书二侍郎的两套班子的官制，但这些并不能从根本上改变旧的中央政府体制。

出洋考察政治大臣戴鸿慈、端方曾经提出了一个全国官制改革的方案，其中关于中央官制改革方面有两个要点：一是仿行责任内阁制。保留原来内阁的形式，以军机处归并其中，设总理大臣一人兼充大学士，为首长，设左右副大臣各一人兼充协办大学士，为辅佐。二是中央改设九部。在原有中央机构的基础上酌量增置、裁撤、归并，重新设立内务部、财政部、外务部、军部、法部、学务部、商部、交通部、殖务部。另外，在内阁以外设置若干独立机构：会计检察院、行政裁判院、集议院、宫内部、枢密院、典礼院、翰林院、都裁判厅。

官制编制馆设立之后，立即开始起草中央官制改革草案，大致依据上述戴鸿慈、端方提出的方案“斟酌而成”。具体办法是：以内阁为首，设总理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚书均为内阁政务大臣，参知政事；设十一部七院一府，即外务部、民政部、财政部、陆军部、海军部、法部、学部、农工商部、交通部、理藩部、吏部，资政院、典礼院、大理院、都察院、集贤院、审计院、行政裁判院，军咨府。这个草案的核心内容是责任内阁制。

责任内阁制的提出，引起了激烈的争论。当时，官制编制馆实际上是由袁世凯所控制，馆中许多具体的办事人员都是他的亲信，因此该馆起草的官制改革草案在某种程度上可以说代表了袁世凯的意见。袁世凯当时一度极力主张立宪，甚至有“官可不做，法不可不改”、“当以死力相争”之言。时人记载：“本初另有深意，盖欲借此以保其后来，此固人人所料及者。”此所谓“保其后来”即预留后路。因为袁世凯在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，他担心在年过七旬的慈禧太后去世之后光绪亲政会对自己不利，所以想利用责任内阁制来限制君权。他积极提倡设立责任内阁的目的很明显，就是想推举自己手中的傀儡奕劻为总理，自己以副总理实际控制内阁，操纵中央大权。司马昭之心，路人皆知。因此，此举遭到了普遍的反对，御史交章弹奏，与袁世凯本来就有矛盾的铁良、荣庆等人更是借机攻击。尽管如此，以奕劻为首的总司核定大臣在审核这个官制草案时，只是作了一些无关紧要的改动，如改财政部为度支部，改交通部为邮传部，去掉典礼院之名而恢复礼部，删除行政裁判院和集贤院，而仍然保存责任内阁制。

在中央官制改革的过程中，由于奕劻、袁世凯势力揽权心切，致使责任内阁制胎死腹中，并使中央最高层的矛盾显露无遗，为随后的“丁未政潮”埋下伏笔。中央官制改革虽然标榜不分满汉，所设13个部院中的15名部院长官，有满族7人，蒙古族1人，汉族7人，从人数上看似也平分秋色，但满人所占的多是重要职位，使权力大都集中在满族亲贵手中。满族亲贵专权的倾向非常明显，满汉矛盾仍将无法调和。

二　地方官制改革与各省督抚的消极抗拒

在公布中央官制改革的同一天，朝廷谕令厘定官制大臣接续编订地方官制，并会商各省督抚妥为筹议。事实上，厘定官制大臣早已开始讨论地方官制改革问题。就在此前一天，即1906年11月5日，厘定官制大臣已经拟定关于地方官制改革的两套方案，并致电各省督抚会商。厘定官制大臣关于地方官制改革问题征求各省督抚意见的电文如下：

厘定官制为立宪预备，各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定……今拟仿汉、唐县分数级之制，分地方为三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰县。令现设知府解所属州县，专治附郭县事，仍称知府，从四品，其原设首县即行裁撤。直隶州知州、直隶厅抚民同知均不管属县，与散州知州统称知州，正五品，直隶厅抚民通判及知县统称知县，从五品。每府州县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。别设地方审判厅，置审判官，受理细故诉讼，不服者方准上控于地方审判厅。每州县各设议事会，由人民选举议员，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会、各董事会及城镇乡长等自治机关，以上均受地方官监督。仍留各巡道，监督各府州县，宜体察情形并按地方广狭、属县多寡，酌量增减，并分置曹佐。以上办法由各省督抚酌量推行。

至省城院司各官，现拟有两层办法……拟仿我朝各边省将军衙署分设户礼兵刑工各司、粮饷各处办法，合院司所掌于一署，名之曰行省衙门，督抚总理本衙门政务，略如各部尚书。藩臬两司，略如部丞。其下参酌京部官制，合并藩臬以外司道局所，分设各司，酌设官，略如参议者领之。以下分设各曹，置五品至九品官分掌之。每督抚率同属官定时入署，事关急速者即可决议施行，疑难者亦可悉心商榷，一稿同画，不必彼此移送申详。各府州县公牍直达于省，由省径行府州县。每省各设高等审判厅，置省审判官，受理上控案件。行政、司法各有专职，文牍简一，机关灵通，与立宪国官制最为相近。此为第一层办法。

其次，则以督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法。以布政司管民政，兼管农工商；以按察司专管司法上之行政，监督高等审判厅；另设财政司，专管财政，兼管交通事务。秩视运使，均捉设属官佐理一切。此外，学、盐、粮、关、河各司道仍旧制。以上司道均按主管事务，禀承督抚办理，并监督各该局所。此系按照现行官制量为变通，以专责成而清权限。此为第二层办法。

以上涉及到省级和省以下府、州、县各级机构调整与体制变革，是对地方官制的全面改革。地方官制改革与各省督抚的利益密切相关，尤其是省级机构改革的两层办法，使各省督抚歧见纷出，莫衷一是。经过一段时间的观望与商议，各省督抚在1907年2月以前已纷纷复电，大致情形如下：（1）关于省级以下府、州、县机构体制改革。大都原则上表示赞同，但又各自提出一些具体的困难，如经费拮据、人才难得、地处偏远、风气未开等等，故而又多主张缓办，或主张在条件较好的地方先行试办，然后逐渐推广。（2）关于省级机构体制改革。对所提出的两层办法分歧较大：吉林将军达桂、新疆巡抚联魁、山西巡抚恩寿、湖南巡抚岑春蓂、奉天将军赵尔巽、云贵总督岑春煊、黑龙江将军程德全、江西巡抚吴重熹主张用第一层办法；陕西巡抚曹鸿勋、江苏巡抚陈夔龙、浙江巡抚张曾敭、两广总督周馥主张用第二层办法；贵州巡抚庞鸿书、闽浙总督丁振铎、广西巡抚林绍年、四川总督锡良、署闽浙总督崇善、山东巡抚杨士骧认为两层办法都好，或主张先从第二层入手，然后逐渐递进到第一层办法，或主张折中参用两层办法；湖广总督张之洞、陕甘总督升允全行反对；河南巡抚张人骏、安徽巡抚恩铭未明确表态。总的情况是“大抵主第二层办法者，多于第一层；主第二层办法而请缓行者，多于速行”。其实，各省督抚对于地方官制改革大都是有所保留的。

厘定官制大臣接到各省督抚的复电之后，由载泽组织，多次在北洋公所进行集体讨论，关于省级官制问题，出现较大的意见分歧，一时难以统一。1907年初，载泽等人控制的编制局将地方官制改革草案送交到总司核定处，但因庆亲王奕劻请病假而未能核议，地方官制改革之议事实上已处于暂停状态。恰在此时，御史赵启霖因各省灾歉已甚、民情惶惧为由，奏请外官改制暂缓议行，他认为：“外省官制，各督抚先后议复，视为窒碍者颇多，鄂省复电尤为详尽明透。京官改制，已经半载，仍多敷衍因循，若复更改外官，其无裨益而滋纷扰，实在意中。”据说，赵启霖的奏折使“两宫颇为动容”。由于朝廷内外一片反对之声，直接影响了地方官制改革的进程。时论以为：“外官官制至今尚未宣布，各侍御及各省督抚反对者颇多。现两宫之意以为各省督抚现不赞成，大约即系利少弊多，故拟暂缓更动。”结果，官制局被撤，各省参议员陆续回省销差，地方官制改革之议因此被暂时搁置起来。

后来，岑春煊入都奏请“速改官制”，并面奏立宪宜从改官制起，使“圣意稍动”。岑氏旧事重提，得到载泽与袁世凯的支持。在这种情况下，庆亲王奕劻等总司核定大臣拿出原编制局拟好的官制改革草案进行核议。1907年7月7日，奕劻等人将地方官制改革情形上奏清廷。（1）地方机构改革着重在于增改司道各员：改按察司为提法司，专管司法行政，监督各级审判；增设巡警道，专管全省警政事务；增设劝业道，专管全省农工商业及各项交通事务；裁撤分守分巡各道；在边远地方由督抚酌情请旨设置兵备道。（2）地方官制改革的重点有二：一是“分设审判各厅以为司法独立之基础”。各省分设高等审判厅、地方审判厅、初等审判厅，作为独立于行政之外的专门司法机构。二是“增易佐治各员，以为地方自治之基础”。各省府、州、厅、县增易佐治官员，使之组织议事会和董事会，作为地方自治机构。当天，清廷谕旨批准在东三省“先行试办”，并在直隶、江苏两省“择地先为试办”，其余各省限期15年内由该督抚体察情形，分年分地请旨办理，于是便完成了所谓的地方官制改革。

官制改革是一个权力重新配置的过程，清政府试图借此加强中央集权。此举激化了统治集团内部各派政治势力的矛盾，尤其是朝廷与地方督抚之间的矛盾。加强中央集权就意味着削弱地方督抚的权力，这是地方督抚所无法接受的。对于地方官制改革，虽然不少督抚都只是笼统地谈些人们认识程度不够与财政拮据等困难，大都避而不谈督抚的权力问题，但他们的消极表态足以显示某种抗拒的心理。正是由于各省督抚的意见，而使地方官制改革之议一度被迫暂停。当然，围绕官制改革的集权与分权之争还只是清末朝廷与地方督抚矛盾斗争的开始，此后还将有更为激烈的争斗。满族亲贵不断地通过各种方式加强中央集权，使朝廷与地方督抚之间的关系日趋紧张。光绪末年京师有谚语云：“近支排宗室，宗室排满，满排汉。”其结果就是清廷日益陷于孤立的境地，以至于在辛亥革命中各省督抚不但少有效忠清王朝者，甚至还有人反戈相向，投机到革命者的行列，最终成为清王朝的掘墓人。