一 设立宪政编查馆与再派大臣出洋考察
1905年11月，朝廷在派五大臣出洋考察政治时，曾经设立考察政治馆。预备立宪开始后，考察政治馆成为实际上的宪政筹备机构。1907年8月13日，朝廷批准庆亲王奕劻等人的奏请，改考察政治馆为宪政编查馆，“编译东西洋各国宪法，以为借镜之资，调查中国各行省政俗，以为更张之渐……专办编制法规、统计政要各事项”，使这个办理宪政的机构更加名实相符。
8月24日，奕劻等人上奏《宪政编查馆办事章程》，以该馆为“宪政之枢纽”，并明确地规定了该馆的管理体制、组织机构和基本职责。
宪政编查馆由军机王大臣管理，下设提调二员，综理馆中一切事宜。其管理体制可谓是一种军机王大臣领导下的提调负责制，即馆中具体事务的操作由提调负责，但其最终决策权则归军机王大臣，也就是宪政编查馆大臣。
宪政编查馆的组织机构主要有编制、统计二局和庶务、译书、图书三处，另外附设官报局。编制局分三科：第一科掌属于宪法之事；第二科掌属于法典之事；第三科掌属于各项单行法及行政法规之事。统计局也分三科：第一科掌属于外交、民政、财政之事；第二科掌属于教育、军政、司法之事；第三科掌属于实业、交通、藩务之事。编制局、统计局各设局长一人，承提调之命管理局务；副局长一人，协同局长管理局务。各科分设科员三至四人分管科务。庶务处专司收发文书、款项出入及各项杂务，设总办一员，委员若干。译书处精选译才，陆续翻译为调查所必需之各国书籍，员数不定。图书处收储中外图籍，设收、掌二员专司其事。官报局综理各项文件之编辑、校对、印刷、发行四项事宜，设局长一人、办事人员若干。另外，馆中还设总核二员，稽核各项奏咨文牍及官报事件。
宪政编查馆的基本职责有四：一是议复奉旨交议有关宪政折件，及承拟军机大臣交付调查各件；二是调查各国宪法，编订宪法草案；三是考核法律馆所订法典（民法、商法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法）草案、各部院与各省所订各项单行法（隶于一事之章程、不属法典之各法）及行政法规（如改订官制及任用章程之类）；四是调查各国统计，颁成格式，汇成全国统计表及与各国比较统计表。宪政编查馆拟订及考核各件，除法典及重大事项应由资政院议决外，其余各件呈由军机王大臣阅定，即奏准施行。
宪政编查馆设立初期，其具体人员如下：宪政编查馆大臣一般由军机大臣兼任，共六人，为军机大臣和硕庆亲王奕劻、军机大臣上学习行走和硕醇亲王载沣、军机大臣文渊阁大学士世续、军机大臣体仁阁大学士张之洞、军机大臣协办大学士鹿传霖、军机大臣外务部尚书袁世凯；提调二人，为内阁学士兼礼部侍郎衔镶白旗汉军副都统宗室宝熙、大理院少卿刘若曾；总核二人，为军机处三品章京王庆平、军机处三品章京曹广桢；编制局局长吴廷燮，副局长章宗祥，正科员汪荣宝、曹汝霖、恩华，副科员胡大勋、朱国桢、董康、胡礽泰、陈曾寿、嵇镜、富士英、章宗元、程明超、施呼本、颜志庆、高种、张孝移、熊垓、严锦荣、廉隅；统计局局长沈林一，副局长钱承志，正科员延鸿、林棨、陈毅，副科员文斌、吴振麟、卢静远、张国淦、夏道炳、刘泽熙、顾鳌、王建祖、嵇芩孙、陆梦熊、张鸿藻、钱应清、林蔚章；总务处总办左孝同，科员荫桓、黄瑞麒、杨熊祥、于宝轩、张志潜、傅岳棻；官报局局长华世奎，印刷科科员傅范初；译书处总纂严璩。
10月22日，宪政编查馆大臣奕劻等人又奏请在各省设立调查局、各部院设立统计处，以为该馆“编制法规、统计要政之助”，得到朝廷批准。在各省设立调查局与各部院设立统计处，主要是配合宪政编查馆进行工作。
宪政编查馆设立后，开展了一系列的筹备宪政的工作，使清廷立宪之“预备”得以正常运作。
几乎与此同时，清廷第二次派大臣出洋考察宪政。此举乃缘起袁世凯的奏请。他认为：“各国政体，以德意志、日本为近似吾国，现奉诏切实预备立宪，柯则具在，询度攸资。拟请特简明达治体之大臣，分赴德、日两国，会同出使大臣专就宪法一门，详细调查，博访通人，详征故事，何者为入手之始，何者为收效之时，悬鉴照形，立竿取影，分别后先缓急，随时呈报政府核交资政院会议定夺，请旨施行。"1907年9月9日，上谕令外务部右侍郎汪大燮、学部右侍郎达寿、邮传部右侍郎于式枚分别充任出使英国、日本、德国考察宪政大臣。相对上次“五大臣出洋”而言，这一次的目标很明确，即考察“宪政”，且主要考察英、日、德三个君主立宪制国家。
出使德国考察宪政大臣于式枚对立宪并不热心，甚至持反对的态度。在受命之后准备出使之前，于式枚奏报所拟办法宗旨时宣称：“中国旧章，本来立宪，皇朝制度，尤极修明”，“宪法为中国之名古矣”，中国历代政治制度“与立宪之制无不相符”。因而，他对当时的立宪思潮颇不以为然，认为：“夫不知立宪为我所自有，而以为西国之专名，舍本随人，其关于学术者固贻讥于荒陋。又以立宪为即可施行，并不审东洋之近事，冥行躁进，其关于政术者尤有害于治安。”在德国考察一段时间以后，于式枚又上奏要为立宪正名。他认为“宪法自在中国，不须求之外洋”，中外形势不同，政教各异，中国不必仿照外国实行自下而上的立宪。他说：“各国立宪，多由群下要求，求而不得则争，争而不已则乱。夫国之所以立者曰政，政之所以行者曰权，权之所归，即利之所在，定于一则无非分之想，散于众则有竞进之心。其名至为公平，其势最为危险。行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国之革命。”他甚至指责立宪派“几近乱党”。
出使英国考察宪政大臣汪大燮编纂以下14种宪政著作进呈朝廷：《宪政要目答问》（10卷），《英国宪政要义》（4卷），《英宪因革史》（3卷），《政枢纲要》（5卷），《枢密纪略》（2卷），《曹部通考》（20卷），《国会通典》（14卷），《国会立法议事详规》（3卷），《选举法志要》（19章），《英理财沿革制度考》（5卷），《法庭沿革考》（5章），《司法考略》（4卷），《民政辑要》（8卷），《治属政略》（5卷）。
出使日本考察宪政大臣达寿后被朝廷中途召回，而代之以驻日公使李家驹。达寿在考察报告中极力主张仿照日本实行钦定宪法，从速立宪。他认为当时最重要的事情有二：“一曰政体之急宜立宪也，一曰宪法之亟当钦定也。政体取于立宪，则国本固而皇室安。宪法由于钦定，则国体存而主权固。”达寿回国后进呈宪政书籍5种：《日本宪政史》《欧美各国宪政史略》《日本宪法论》《比较宪法》《议院说明》。李家驹在考察日本官制后建议尽快进行中央与地方官制改革，仿照日本实行责任内阁制。他还根据中国情势，结合日本现行制度，计划编译《官制篇》《自治制篇》《官规篇》《日本官制篇通释》《日本自治制通释》《日本官规通释》《日本行政裁判法制通释》诸书，共30多万字，陆续进呈。在考察日本司法制度后，李家驹又编成《日本司法制度考》一书进呈，并主张仿照日本进行司法制度改革，“一、审判独立，宜切实筹办；一、审判人员，宜加意培植；一、编定刑律，宜分期进行；一、民律商律，宜调查习惯；一、民刑诉讼律，宜从速编纂”。
从1907年9月朝廷谕令汪大燮、于式枚、达寿分赴英、德、日考察宪政起，到1909年秋李家驹考察日本完毕归国为止，第二次出洋考察宪政活动历时两年，重点仍是日本。如果说载泽等五大臣出洋第一次考察政治促成了清政府宣布预备立宪，并初步确定其模仿日本立宪模式的意向，那么达寿等第二次出洋考察宪政则进一步促使清政府预备立宪按照日本立宪模式进行具体运作。
二 立宪派请愿确定召开国会年限
立宪之要“预备”，最为冠冕堂皇的理由是因为在当时中国实行立宪的条件尚不成熟，必须有一个准备与过渡的时期。至于这个时期究竟要多长，则是一个难以确定的问题。本来，在五大臣出洋考察政治之前，中国驻外使臣曾联衔奏请“期以五年，改行立宪政体”。戴鸿慈、端方在出洋考察政治回国之初主张“以十年或十五年为期，预布实行”立宪。稍后，在《请定国是以安大计折》中，他们又主张15-20年。但是，由于各派政治势力的矛盾斗争，清廷在1906年宣布实行预备立宪时并没有确定预备年限。预备立宪开始初期，官制改革之事闹得沸沸扬扬，不仅遭到地方督抚的反对，而且还引起了立宪派的不满。他们认为，“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目……此度改革，不餍吾侪之望，固无待言。”在他们看来，朝廷是在搞拖延战术，没有立宪的诚意。此后，立宪派进一步采取积极行动，他们发动全国性的国会请愿运动，要求速开国会，以尽快实行立宪。于是，国会期限问题便被提上议事日程。
1907年10月5日，在杨度与宪政讲习会的策划下，湖南即用知县熊范舆、法部主事沈钧儒、花翎应封宗室恒钧、附生雷光宇代表一批海外留学人员向都察院呈递要求速设民选议院的请愿书。呈文宣称：“国家不可以孤立，政治不可以独裁，孤立者国必亡，独裁者民必乱。”世界上各大国虽国体互异，历史各殊，但都设有民选议院。在国家生存竞争日趋激烈的时代，“非上下同负责任，则国力不厚，无以御外侮而图自存；非人民参预政权，则国本不立，无以靖内讧而孚舆望。此近世以来代议制度所以竞行于各国也。”近代中国之所以内忧外患频仍，就是因为没有设立民选议院，人民无参政之权，政府独裁，国家孤立。“中国国家所以成为孤立，政体之所以成为独裁者，皆由于无民选议院之所致耳。民选议院设立，则纲领既得，国家一切政务自有可以解决之道。”民选议院的设立有制衡责任政府、实现行政统一、监督财政收支、实行司法独立、人民参预国政、消弭种族畛域等好处。至于所谓宪法尚未颁布、人民程度不够、地方自治尚未举行、国民教育尚未普及以及君民关系等问题，并不足以成为开设民选议院的反对理由。希望清廷“发布选举制度，确定召集期间，于一二年内即行开设民选议院”。此举虽然未有结果，但开了民间请愿开国会的先河。随后，全国各地甚至海外华侨各界人士纷纷上书，迅速掀起请开国会的热潮。
1907年10月至1908年8月立宪派发动的国会请愿运动基本情况如下：
1907年10月，帝国宪政会发动菲律宾、新加坡和香港华商数万人推举代表进京，呈禀农工商部，要求速开国会。
11月15日，澳洲帝国宪政会与《东华报》也电请召开国会。
同月，湖南举人萧鹤祥通过都察院呈递请速开国会呈文。
12月，梁启超起草一篇关于资政院组织权限的说帖，由政闻社成员马良等人上呈正在日本访问的资政院总裁溥伦，要求按照正式议院的权限组织资政院。
1908年3月10日，杨度起草的《湖南全体人民民选议院请愿书》由雷光宇代表呈递都察院，要求一二年内召集国会。
4月3日，安徽绅民集议请开民选议院，并派代表进京上书。5月，蒯光典代表安徽全省人民致电资政院，请愿速开国会。
6月6日，广东省士绅派代表到京呈递国会请愿书。
6月30日与7月11日，预备立宪公会正副会长郑孝胥、张謇、汤寿潜两次致电宪政编查馆要求在两年内召开国会。
7月2日，政闻社致电宪政编查馆，要求在3年内召集国会。
7月12日，宪政公会、政闻社、预备立宪公会、宪政研究会等立宪派团体成立“国会期成会”，以速开国会为惟一宗旨。19日，国会期成会致电宪政编查馆，要求立即宣布召开国会的最短年限。
7月12日，河南代表胡汝霖等向都察院呈递有5000多人签名的国会请愿书。25日，陈州学界也致电政府，要求速开国会。
7月29日，江苏代表孟昭常、雷奋呈递有1.3万多人签名的请愿书，要求在二三年之间开设国会。同日，安徽代表许承尧、窦炎、方皋、江绍杰将有万余人签名的请愿书向都察院呈递，要求朝廷下诏确定召开国会年限。
8月2日，湖南第二次国会请愿代表廖名缙、陆鸿第、易宗夔、仇毅呈递有1万多人签名的请愿书，要求速定期限，召集国会。同日，直隶代表温世霖、孙洪伊等呈递有1000多人签名的请愿书。北京士民代表孙毓文等也向都察院呈递有1000多人签名的请愿书，要求定期3年，召集国会。
8月8日，北京旗人代表常文、黄容惠向都察院递交有1600多人签名的请愿书。同日，吉林代表庆山、文耆将有4600多人签名的请愿书递呈都察院，要求颁布开设国会日期。山东代表于洪起、宋绍唐等向都察院呈递有1000多人签名的请愿书，要求两年开设民选议院。
8月11日，各省在京请愿代表公推吉林的庆山领衔，江苏的雷奋、孟昭常起草，联名上书宪政编查馆，要求将资政院正式成立的时间改为召开国会时间。
8月18日，山西代表常松寿、李凤翔等呈递有2万多人签名的请愿书，要求3年召开国会。
8月20日，浙江代表叶景莱、邵羲、蔡汝霖向都察院呈递有8000多人签名的请愿书，要求国会迅速成立。
另外，广东粤商自治会与地方自治研究社也发动了1.1万多人签名的请愿活动，由于广东代表进京时朝廷已经宣布立宪年限，故未再呈递请愿书。福建有近万人签名，贵州签名者有1700多人，且都选出代表，只因立宪期限宣布而没有进京。湖北、江西、四川等省则都已开始动员，因立宪期限已定而取消了请愿活动。
总计这次国会请愿运动涉及18省人民、8个立宪团体，甚至波及海外华侨与留学生，全国签名人数可考者达15万之多。
立宪派对宪政改革的心情比较急迫，大都主张从速，一般要求在2至3年内开国会。
三 《钦定宪法大纲》与《九年筹备立宪清单》的颁布
在立宪派发动国会请愿运动的同时，一些地方督抚与驻外使臣也纷纷奏请速开国会。“疆臣中则有湖广总督陈夔龙、两江总督端方、河南巡抚林绍年、四川总督赵尔巽，皆以请开国会为言。使臣中则孙宝琦、胡维（惟）德、李家驹三人，又皆以中外观听所系，请速定年限，免外人笑。立言婉切各不同，同以国会为急。”
立宪派的请愿活动与部分开明官僚的速开国会主张，直接影响了政府高层对国会年限问题的注意。据《广益丛报》载，在一次王公大臣集会讨论关于立宪派国会请愿问题的会议上，“某军机”与“某中堂”主张开国会不能像立宪派所说那样过激，应循序渐进，此议得到大多数人的赞同；同时与会者“均主张预定开设国会年限，请旨宣布，以慰天下之望”。必须为开国会预定一个确切的年限，已在政府高层达成共识。如何确定这个年限呢？在宪政编查馆的一次关于国会年限的讨论会议上，有主张5年、6年、7年的，也有主张10年甚至20年的。后来，宪政编查馆大臣经过多次会议讨论，决定仿照日本以9年为期召开国会。
1908年8月27日，宪政编查馆与资政院王大臣奕劻、溥伦等人联衔会奏《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》。奏折认为：“（开设议院）年限之远近，至速固非三五年所能有成，然极迟亦断不至延至十年之久。臣等公同商酌，拟自本年光绪三十四年起，至光绪四十二年止，限定九年将预备各事一律办齐。”此奏当天即得到谕旨的批准。这便确立了9年预备立宪的期限。
《宪法大纲》以光绪皇帝的名义颁布，故又称为《钦定宪法大纲》。《钦定宪法大纲》由“君上大权”和所附“臣民权利义务”两部分组成。“君上大权”十四条，规定：大清皇帝是大清帝国永远的绝对主宰，君权神圣不可侵犯；皇帝有钦定颁行法律及发交议案之权，有召集、开闭、停展及解散议院之权，有设官制禄及黜陟百司之权，有统率海陆军及编定军制之权，有宣战、议和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权，有宣告戒严之权，有爵赏及恩赦之权，有总揽司法之权，有发布命令及使发命令之权，有在议院闭会期间可以发布代替法律的紧急诏令之权，有制定皇室经费常额与议定皇室大典之权。“臣民权利义务”九条，规定：臣民有为文武官吏及议员之权利，有在法律范围内的言论、著作、出版及集会自由之权利；臣民均受法律保护，有依法申诉之权，犯法者只接受专门法律机构的审判；臣民之财产及居住，无故不加侵扰；臣民有纳税、当兵与遵守国家法律之义务。《钦定宪法大纲》是中国历史上最早的一个宪法纲领性文件。《大纲》具有君权宪法的性质，其条文主要仿自日本的宪法，君主的权力在此得到最为充分的肯定。这是清廷实行预备立宪的初衷与根本目的，其保守性是毋庸置疑的。另一方面，《钦定宪法大纲》也从法律条文上确认了人民的一些基本的民主权利，这在当时的中国是破天荒的，因此《大纲》的颁布也有一定的积极意义。
《议院法要领》十一条，规定：议院是全国议政机构，只提议关乎全国共同利害之事，其所决议事件，经朝廷钦定后由政府奉行；国家财政收支预算由议院协赞；议院可以弹劾行政大臣，但不得干预朝廷黜陟之权；议院所议事件，必须上下议院彼此议决后，方可由议长具名奏请钦定施行；议员言论，不得对朝廷不敬或污蔑毁辱他人；议院开会时，议长有权指挥警察整饬议场；议员有不合选举资格者，由议长查实随时除名；各省士绅设立研究议会之会社，须按政治集会结社律办理，不得摊派敛钱，违者由地方官封禁惩治。《议院法要领》对议院权限、议政程序与议员资格等方面作了原则的规定。
《选举法要领》六条，规定：议院选举由府、厅、州、县各官监督；不合选举资格者，如品行不端、曾被判刑、营业不正、失去财产信用、吸食鸦片、有心疾、身家不清白、不识文义等，不得有选举权和被选举权，违者立即撤销；选举时应设管理员、监察员监视投票开票；违背选举章程者，分别科以监禁罚金；选举用投票法，以投票多数并合例者当选；选民必须在原籍地方居住一年以上，否则取消资格。《选举法要领》对议院选举的选举人与被选举人资格、选举程序与选举方法作了基本的规定。
《议院法要领》与《选举法要领》是以后制订议院法与选举法的基础。
因为当时确定预备立宪期限为9年，所以，《议院未开以前逐年筹备事宜清单》又可称为《九年筹备立宪清单》。《清单》中详细开列了从光绪三十四年（1908）到光绪四十二年（1916）的9年中预备立宪应办的各项事宜。
第一年（1908年）：筹办谘议局；颁布城镇乡地方自治章程；颁布调查户口章程；颁布清理财政章程；请旨设立“变通旗制处”，筹办八旗生计，融化满汉事宜；编辑简易识字课本；编辑国民必读课本；修改新刑律；编订民律、商律、刑事与民事诉讼律等法典。
第二年（1909年）：举行谘议局选举，各省一律开办；颁布资政院章程，举行该院选举；筹办城、镇、乡地方自治，设立自治研究所；颁布厅、州、县地方自治章程；调查各省人户总数；调查各省岁出入总数；厘定京师官制；编订文官考试章程；颁布法院编制法；筹办各省省城及商埠等处各级审判厅；核订新刑律；颁布简易识字课本；颁布国民必读课本；厅、州、县巡警，限年内粗具规模。
第三年（1910年）：召集资政院议员举行开院；续办城、镇、乡地方自治；筹办厅、州、县地方自治；汇报各省人户总数；编订户籍法；复查各省岁出入总数；厘订地方税章程；试办各省预算、决算；厘定直省官制；颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程；各省省城及商埠等处各级审判厅，限年内一律成立；颁布新刑律；推广厅、州、县简易识字学塾；厅、州、县巡警，限年内一律完备。
第四年（1911年）：续办城、镇、乡地方自治；续办厅、州、县地方自治；调查各省人口总数；编订会计法；会查全国岁出入确数；颁布地方税章程；厘定国家税章程；实行文官考试章程、任用章程、官俸章程；筹办直省府、厅、州县城治各级审判厅；创设乡镇简易识字学塾；筹办乡镇巡警；核订民律、商律、刑事与民事诉讼律等法典。
第五年（1912年）：城、镇、乡地方自治，限年内粗具规模；续办厅、州、县地方自治；汇报各省人口总数；颁布户籍法；颁布国家税章程；颁布新定内外官制；直省府厅、州、县城治各级审判厅，限年内粗具规模；推广乡镇简易识字学塾；推广乡镇巡警。
第六年（1913年）：实行户籍法；试办全国预算；设立行政审判院；直省府厅、州、县城治各级审判厅一律成立；筹办乡镇初级审判厅；实行新刑律；颁布新定民律、商律、刑事与民事诉讼律等法典；城、镇、乡地方自治一律成立；厅、州、县地方自治，限年内粗具规模；乡镇巡警，限年内粗具规模。
第七年（1914年）：试办全国决算；颁布会计法；试办新定内外官制；厅、州、县地方自治一律成立；乡镇初级审判厅，限年内粗具规模；人民识字义者，须得百分之一。
第八年（1915）：确定皇室经费；变通旗制，一律办定，化除畛域；设立审计院；实行会计法；乡镇初级审判厅一律成立；实行民律、商律、刑事与民事诉讼律等法典；乡镇巡警一律完备；人民识字义者，须得五十分之一。
第九年（1916年）：宣布宪法；宣布皇室大典；颁布议院法；颁布上下议院议员选举法；举行上下议院议员选举；确定预算决算；制定明年确当预算案，预备向议院提议；新定内外官制一律实行；设弼德院顾问大臣；人民识字义者，须得二十分之一。
据以上清单可知，清廷计划在此九年内将为筹备宪政所做的主要工作有：设立谘议局、资政院；开办地方自治；调查户口、人口；清理财政；变通旗制；推行普及国民教育；修订法典；厘定官制、官规；实行司法独立；办理巡警；试行地方税、国家税；编制预算、决算；宣布皇室大典；设弼德院顾问大臣；宣布宪法；颁布议院法、选举法，进行上下议院议员选举。《九年筹备立宪清单》为每项事宜明确规定了相应的主办单位与进度，最终的目的是完成立宪的“预备”，通过颁布宪法、开设议院而走上宪政的轨道。
《九年筹备立宪清单》对筹备立宪事宜作了一个总体规划，使原来看似遥遥无期的“预备”落到实处，宪政筹备工作开始进入一个实质性的具体实施阶段。为此，清政府还在宪政编查馆特设考核专科，颁布章程，委派总办、帮办及正、副科员，“专司考核京外各衙门应行筹备各事，遵照钦颁九年定限清单，按期查核”；规定大约每半年查核一次，以期督促实行。在《九年筹备立宪清单》颁布之后不久，光绪皇帝与慈禧太后相继去世，政局大变，预备立宪仍在艰难地进行。