自从资本主义经济危机爆发之后，在世界范围内，法西斯主义运动日益抬头。除意大利早已建立了法西斯政权外，德国法西斯亦于1933年取得了政权。日本的法西斯势力蠢蠢欲动。实际上，还在“九一八”事变前，日本法西斯势力已经控制了日本军部，事变进一步强化了军部的影响。具有法西斯思想的日本军人频繁利用这一形势，制造政治事件，甚至搞暗杀、政变，通过各种恐怖活动，加剧社会的动**和政局的不稳，以便造成政党和内阁无能、必须建立军事独裁的社会舆论。在军部的压力下，1933年3月27日，日本公开退出了国联，进而又于1934年9月公开宣布废止《华盛顿条约》。这些都清楚地显示，日本军部已经在实际上左右了日本的政治。其扩张侵略的矛头已不仅仅指向中国，它还明显地做好了向其他国家挑战的准备。
为了对付更大规模的战争，尤其是为了应付第一假想敌苏联，日本军方一方面欲进一步侵占中国的华北各省，以巩固其对中国东北的控制，一方面又不想采取全面入侵的做法，而试图利用华北地区中国将领与南京中央若即若离的关系，软硬兼施，不战而达到建立傀儡政权、分离华北之目的。还在1933年，日本陆军和海军方面就先后提出了“支持中国大陆上之分治运动，驱逐国民政府势力于华北之外”的方针。1934年12月7日，日本陆军、海军、外务三省官员经过协商，最终制订了《有关对华政策的文件》，确定日本对华北的目标是要形成南京政权的政令不能贯彻于华北，华北五省或者独立，或者自主，或者以河北省为中心建立自治地带，或者设立局外中立裁兵地区。据此，1935年1月4-5日，日本关东军召开大连会议，关东军副参谋长板垣征四郎和特务机关长土肥原贤二等参加，明确决定要在华北扶植能够“忠实贯彻日本要求的诚实的政权”。在经过一番准备工作后，关东军于3月再次召开大连会议，并于30日确定了工作方针，即：“（一）依据《塘沽协定》暨附带协议事项伸张日本既得权，导引华北政权绝对服从。（二）为使将来以民众为对象，在经济上造成不可分离的密切关系，即须迅速促进棉、铁等产业的开发和交易。”于是，日本关东军司令官南次郎和中国驻屯军司令官梅津美治郎于4月间商定，必须使华北五省脱离南京政府，将该五省作为和在日本领导下的“满洲国”保持密切关系的一个自治区域，首先以制造事端作为提出要求的借口，将国民党势力逐出平津及河北省，最后达到黄河以北事实上独立的目的。
还在1935年1月，日本关东军就制造了“察东事件”，从而迈出了分离华北计划的第一步。察东系指察哈尔东部多伦、沽源、康保、宝昌、张北、昌都6县所辖地区。这一地区东邻热河，西接绥远，“塘沽协定”签订后，伪军李守信部就已经攻占了多伦，日军也推进至沽源地区。1934年12月，日本关东军就曾以沽源县境东部长城以外地区应属热河省丰宁县境为由，声称其为“满洲国”之领土，要求察哈尔省主席、第29军军长宋哲元将其驻在该地区的部队退入长城。见宋哲元不为所动，1935年1月15日，日本首先策动伪满自卫团与驻守沽源县境长梁、乌泥河等村落的中国守军发生磨擦，然后借口宋哲元部侵犯了“满洲国”国境，向宋哲元发出警告，要求其马上退出沽源至独石口一带地区，声称关东军断不能坐视中国军队袭击“满洲国”之自卫团的暴举。
为避免引起更大范围的冲突而威胁到察哈尔省张北及平绥路，北平军分会委员长何应钦要求宋哲元在长城以外应力避冲突，不给日军借口，小厂之骑兵连应撤至长城以内，长梁、乌泥河等处民团机关亦应撤往后方。日方对此则得寸进尺，要求中国方面在长城一线不得驻兵和设置军事设施，仅用警察维持秩序。何应钦为求迅速解决此一冲突，提议在察东方面画一停战线，以示限制。双方据此展开一连串商谈，最终由第29军代表与日本关东军代表在沽源县以东的大滩举行会议，达成口头约定解决办法，即：“日军即返原防，二十九军亦不侵入石头城子、南石柱子、东栅子（长城东侧之村落）之线及其以东之地域。所有前此二十九军所收热河民团之步枪计三十七枝，子弹一千五百粒，准定本月七日由沽源县长如数送到大滩，发还热河民团。”
由于何应钦急于迅速解决，又唯恐双方此种局部问题的会商会给日方留下进一步扩张的把柄，所以坚持会商中不得有任何文字记录，结果使得日方在公布会商成果时，得以任意发挥。其2月4日当天发布的大滩会议结果称：“一、支那方面将来誓严禁以兵入满洲国内或与（予）满洲国以威胁刺激日本军等之行为，即如现支那方面使密侦之侦察关东军之行动，一切中止。二、支那方面将来违反右誓约之场合，日本军断乎执行自主的行动，其责任支那负之。日本军对于支那方面如增加兵力或增强阵地之企图，认定系挑战的行为。三、支那方面前押收之满洲国民团之武器，由沽源县长于二月七日送至南围子返还于（予）日本军。右列诸项，宋哲元军之代表张参谋长回答，承认谷少将所述事件之经纬，表示陈谢之意。并誓将来决不再发生此种不法行为，右第一项至第三项之要求均承认，且速实行第三项之意。如上所述，热河西境肃清工作终了，关东军监视支那方面实行之诚意，以免不幸事件之发生，更进一步，希望日支间友好关系之恢复。”
日军制造察东事件，轻而易举地就迫使中国守军退出了长城以东地区，关东军随即扶植李守信在多伦设立了“察东特别自治区行政长官公署”，由李守信兼任行政长官，日人中岛荣夫大佐任自治指导官，并公开把察东长城以东地区及察北额尔纳哈、乌珠穆沁等旗划入特别自治区，并编成察东警备队2个支队，兵员4000余名。然后，日伪军更进一步在察东擅行划界，设国境警察队。自此，日本关东军不仅在事实上成功分离了察东地区，而且也从中获得了进一步分离整个华北地区的动力和灵感。仅3个月后，日本方面又借口河北事件，想要重演察东事件，以达到分离平津与河北的目的。
所谓河北事件，包含着两个事件。一是1935年5月初亲日的天津《国权报》社长胡恩溥和《振报》社长白逾桓相继被人暗杀于天津日租界中；二是河北兴隆县黄花州一带自卫团长孙永勤率领的义勇军进攻承德受阻后，退入“塘沽协定”中被定为非武装区的河北遵化县，未被县警察机关特警队驱逐和剿灭。对此，日本天津驻屯军自5月21日开始，对河北省政府、天津市政府、市党部等机关大肆骚扰，并在北平一带展开军事威胁行动，并公开扬言要逮捕河北省政府主席于学忠和天津市市长张廷谔，迫使于学忠等6月3日即离开天津撤往保定。然而，日方更深一层的目的，却在于想要借此逐步将东北军以及中央系统的势力从华北彻底驱逐出去，因此，当黄郛受命与日本驻上海武官矶谷廉介谈话时，矶谷明确表示，对于这一事件，日方的态度是：“政治以省府为大目标，市府为小目标；党务以党部为大目标，政训处为小目标；军事以东北军为大目标，中央军为小目标，此次非求一彻底办法不止。”如罢免于学忠，宪兵第3团、河北省党部、军分会政训处、蓝衣社等撤出华北，中央军亦应他移。
为向中方施加压力，日军不顾“塘沽协定”的规定，自行开进停战区遵化县境内进行“追剿”，并且陆续向天津及北宁路沿线增兵。对于这种情况，何应钦非常担心，害怕日军会由威胁而变为真面目之动作，故主张中方应尽力避免发生严重事态，在可能范围内应允日方要求，自动办理一些势在必行之事，以取得日方谅解。5月30日，何应钦致电中央，建议：（1）于学忠、张廷谔他调，天津市公安局长李俊襄免职；（2）北平军分会政训处长曾扩情、宪兵第3团团长蒋孝先、团附丁昌，即行他调；（3）河北省党部今后专做内部工作，停止其外部活动。对此，行政院院长汪精卫相信，问题的症结应为于学忠去留问题，决心妥协。蒋介石也提出：于学忠可他调，对日方其他要求，只要其留有余地，假以时日，亦可准备自动采用。中国驻日公使蒋作宾据此于31日向日本广田弘毅外相提出妥协办法，即于学忠于近期罢免，党部将与省府一起迁移保定。惟将平津地区并入停战地区一事，中方难以接受。
6月4日，何应钦答复日本军方询问时进一步具体说明：（1）天津日租界发生命案，中国政府毫不知情，但可令河北省政府转饬天津市政府协同缉凶；（2）孙永勤部窜扰遵化，已令警团围剿，且业已将其击溃，所谓孙曾受遵化县府指使一层，也已令河北省政府转饬严查；（3）于学忠已经中央决定他调；（4）宪兵团团长蒋孝先、政训处处长曾扩情，已于6月1日他调；天津市党部早已停止工作；蓝衣社根本无此组织，如有妨害中日国交亲善之团体，当予取缔。日方代表则坚持，除于学忠及河北省市党部撤退、政训处及宪兵团他调外，中方还应将第51军他调，并撤废类似蓝衣社组织之其他抗日团体。他们并且特别要求河北省主席及天津市长人选，应就华北现有人才中择其能为日方谅解、有能力随时应付、不必事事报请中央者担任。
为迅速化解危机，6月4日——8日，国民政府采取了一系列措施来满足日方要求。6月4日，天津市长张廷谔被免职，王克敏被任命为市长，商震为天津警备司令。6日，于学忠被调往川陕甘边区任“剿匪”司令，张厚琬代理河北省主席。7日，国民党河北省党部奉命移驻保定，天津市党部奉命结束，北平军分会政训处奉命裁撤，宪兵第3团调离北平。8日，国民党临时中央政治会议决定将第51军于学忠部调离河北，何应钦亦严令天津军政宪警机关取缔有害中日邦交的秘密结社及秘密团体，包括励志社、军事杂志社等。但9日，日方代表再至北平军分会向何应钦提出日方的4项要求：（1）河北省内一切党部完全取消（包括铁路党部在内）；（2）51军撤退，并将全部离开河北日期告知日方；（3）中央军必须离开河北省境；（4）禁止全国排日排外之行为。
鉴于日本关东军步兵一大队及骑兵旅团到达山海关，独立混成旅第11旅团主力进至古北口，日本天津驻屯军亦抽调部队准备进入北平，何应钦明确主张答应日方条件，驻河北的中央军第25师关麟征部和第2师黄杰部应即日调离河北。6月10日，汪精卫召集中央紧急会议，决定全面承诺日方所提的4项要求，国民政府亦马上发布了《睦邻敦交令》，试图以此来显示对日和平之诚意。
中央军南移，意味着听凭日本分离华北，且势必使政府再遭骂名，给反对派以攻击的口实。对此，蒋介石一度坚决反对，认为中央军如南移，即与迫我放弃平津乃至放弃华北同一意义。日方日前所要求者，现已完全办到，所余者只此一点。然日方仍对中央胁迫不已，一再以撤退为言。日方还一面派人到两广，策动两广独立；一面在内蒙、察东策动扰乱，各方并进，日方目的在推倒中央，分割中国，绝不稍留余地，已显而易明。故蒋介石相信，“驻平中央军无论是否南移，恐彼必继续与中央乘衅挑战，不达其整个目的不止，实非中央军撤退便可罢手，不过当前姑以要求撤退为口实耳。顾中央军一旦撤退，则两广更有辞可借，发动开府，内外交迫，是时我政府对国际固难措手，对民众则尤失信仰，益陷入窘境，无可为计矣”。蒋介石考虑再三，认为撤退问题实最重要之关键，应决定拒绝，不能接受。“与其撤退平津后，再图不得已之抵抗，不如固守平津，以期伸我正义，即使失败亦较光荣也。”
但何应钦却不以为然。他明确告诉蒋介石：日军已经商定，第一步，如中国接受驻屯军之全部要求，事件或可略为和缓，将来华北不过成立一如西南局面之机关。如第一步要求不能达到，第二步即于12日后采取军事行动，将来扩大至何地步，亦难想象，不仅扩大至黄河流域，或许扩大至扬子江流域。第三步，要求全国国民党之解散，并另组中央政府。何应钦明确认为：日人此种阴谋极其毒辣，正想与中央发生冲突，而我黄杰师大部驻保定，南苑仅有第2团，关麟征师第2团演习在外，仅第3团驻黄寺，于学忠军和商震军正在换防，不可能马上部署抵抗，而且日军在京沪长江流域均可同时发动，我方军事、经济与外交一切均无准备，万一战事发动，顷刻之间，不仅会将平津断送，且将牵动京沪及长江一带，国内立刻崩溃。有鉴于此，汪精卫亦深感棘手，故把球踢给了蒋介石，其电称：“今日拒战、避战，两无万全。拒战固难持久，避战亦恐要求踵至，终至无可逃避之时，故只须吾兄作最后之决定，弟等决无他念也。”
鉴于何应钦已向日方作出承诺，蒋介石亦不得不接受了撤军的处置，并特别告诫何：“中央军既决撤退，则在北平附近之中央部队应即全部星夜徒步撤离，仍须防其借口挑衅，力避冲突。且中央军南调，即应以调往陕北参剿为名，并以车运至洛阳与西安集中，以便于应付国内舆论之批评。”
日军并不甘心如此解决问题，它还坚持要何应钦出具一份书面的承诺。6月11日，日本驻华使馆武官高桥坦送给何应钦一份由酒井隆参谋长于6月9日提出的“觉书”，要求何应钦照抄一份盖章认可。“觉书”内容如下：
一、中国方面对于日本军所承诺实行之事项如左：
（一）于学忠及张廷谔一派罢免。
（二）蒋孝先、丁昌、曾扩情、何一飞等之罢免。
（三）宪兵第三团之撤去。
（四）解散军分会政治训练处及北平军事杂志社。
（五）对日方所称妨害中日两国邦交之秘密组织如蓝衣社、复兴社等，加以取缔，并且不容许其存在。
（六）撤退河北省内一切党部，撤除励志社北平支部。
（七）第五十一军撤出河北省。
（八）第二师、第二十五师撤出河北省，第二十五师学生训练班解散。
（九）禁止中国国内全面性之排外及排日。
二、为以上诸项之实行，左列附带事件亦须并予承诺：
（一）与日方所约定之条款，应于所规定时间内完全履行。对于有再度渗入之嫌疑或有妨害中日关系之不虑之人物或组织，不得重新进入。
（二）日本希望中国于任命省市等职员时，应选择不致妨害中日关系之人物。
（三）对于约定事项之履行，日方得采取监视及纠察之手段。
何应钦对此自然还是和订立“大滩口约”时一样的态度，坚决不用文字和书面形式与日本签约。故他当即派人将日方“觉书”送还，同时急忙启程离开北平，以免日方以他为目标，纠缠不休。而这也正是蒋介石的想法。蒋曾明确表示说：“吾人以国力未充之故，不得不撤兵丧权失地忍辱，此在革命时代实无所谓，即天下后世亦能深谅，惟所求者，乃在始终保持独立民族之人格，只要不遗点滴墨迹于对方之手，即使国亡种灭亦可安心瞑目。”
13日，日本驻华使馆武官高桥坦再至北平军分会，办公厅主任鲍文樾告之何应钦已离平，他无权代何签字。21日，高桥再见鲍文樾，面交一份代拟通告，要求转送何应钦签字，内称：“由军分会何委员长送致梅津司令官之通告：六月九日由酒井隆参谋长所提出之约定事项，并关于实施此等事项之附带事项，均承诺之。并拟自动的使其实现，特此通告。”高桥并扬言，此乃日方最后让步，一切应以此次为准。然而，此时又发生张北事件，南京方面发觉再这样无条件退让于事无补，故态度上又有所强硬。蒋介石坚持：“冀于既去，察宋又撤，党部取消，军队南移，华北实已等于灭亡，此后对日再无迁就之必要，只待其华北伪国之出现，则彼亦别无他技可施，其实此乃时间迟早之问题，而迁就与否，实无关系，故对方如再有要求书面答复之妄举，更应坚决拒绝。”
所谓张北事件，是指6月5日关东军驻阿巴嘎旗特务机关长大月桂等4人，以旅行为名，身着便服，且未带护照，自多伦乘汽车前往张家口地区，拟偷绘地图。行经张北县城北门时，被守城之第29军第132师赵登禹部士兵扣留，送交军法处询问。察哈尔省主席宋哲元得知此事后下令释放，4人被拘8小时后即得以前往张家口。然而此4人随即向关东军报告，称他们在张北受到非法监禁。于是，日方驻张家口领事桥本正康及特务机关长松井源之助即于11日向察哈尔省政府民政厅长、第29军副军长秦德纯提出抗议，要求惩办直接负责人，第29军军长亲自道歉，保证将来不再发生同类事件，并限于5日内作出答复。与此同时，热河日伪军开始频频侵扰察省，与第29军发生冲突。秦德纯见状即于12日赶赴北平报告并请示办法，何应钦当日已南下躲避高桥的纠缠，南京方面的态度自然是以速了为原则。考虑到有消息称日方目标也是要赶走宋哲元，因此未待日方提出，南京方面就自动于18日决定：免除宋哲元察省主席职务，由秦德纯代理；第132师赵登禹部调离察省，改驻察晋边。但日本方面并不罢休。
6月17日，南次郎召集天津驻屯军参谋长酒井隆、察哈尔特务机关长松井源太郎等在长春会商，制定了《对宋哲元交涉要领》。强调：宋哲元军队绝对不许再有不法之行为。要求“塘沽协定”延长线之长城东面与北面之地域，应作为撤退地区，宋军应移驻长城之西南，所有撤退地域，中国军队不得再行侵入。一切排日机关应全部解散。另外除宋哲元应向日方谢罪外，张北事件之直接负责人亦应从速实行处罚。
据此，土肥原等于6月23日正式向中方提出了解决条件。只是这时日方原定的交涉对象宋哲元已经被免去省主席职务，改由秦德纯代理，故土肥原的交涉对象换成了秦德纯。6月23日夜里，在北平秦德纯家中，土肥原与秦德纯进行了谈判。土肥原提出的条件为：
一、要求事项：
（一）昌平、延庆延长线之东，独石口之北，龙门之西，张家口之北，作为撤退区域，宋军部队应撤至其西南，此后不得进入。
（二）宋军应向日军表示遗憾之意，并处罚肇事之直接责任人。
（三）排日机关应予解散。
（四）本事件应自六月廿三日起两星期内办结。
（五）停止山东向察哈尔省移民。
二、要求事项之解释：
（一）承认日满对蒙工作，援助日本特务机关在内蒙之活动，停止中国对于内蒙之压迫。
（二）对于日本经济发展与交通开发之工作，应予协力（例如张家口与多伦及满洲国与华北间之公路、铁路交通等应予协助）。
（三）对于日人内蒙之旅行，应予便利。
（四）招聘日人为军事、政治各顾问。
（五）对于日本军事设施（如建设飞机场、设置无线电台等），应予援助。
（六）撤退区域之治安维持，准用停战区之办法。
6月23日，南京政府召开临时国防会议，对张北事件作出决议。何应钦因此电示秦德纯，在交涉中应特别注意：（1）所谓日方在察省之“合法行动”，应改为“合乎条约之行动”；（2）不驻兵区域原则可以设立，其详细办法由军分会决定，惟须日方在该区域内无军警进入之事；（3）省党部撤退等事，由我方自动酌量办理；（4）不驻兵区域最好不以书面规定，其余任何书面规定，应予拒绝；（5）关于山东移民问题，碍难制止。但日本方面完全不理睬南京方面的意见，坚持要书面答复。故秦德纯无奈地电告何应钦称：“日方对河北事件自始即用口头谈判，而对察省事件，自始即要求书面答复。我方对此，自当求避免，惟对方若坚持有文字记录不可时，则交涉势必完全决裂，乞示最后方案。”对此，何应钦的意见是：如日方坚持用书面答复时，必须分别处理，如关于不驻兵区域、道歉等事，为分会权限内可以办理之事，不妨以书面作详细之答复，但不用协定或觉书等类之正式文书；如撤退军队及解散党部等事，乃我国内政，可告以由我自动办理，决不宜形诸文字。彼方万一坚持，只可酌用普通信函。
何应钦既表示可以在形式上加以通融，北平军分会自然也就不必再避讳是否形诸文字这个禁忌了。27日，北平军分会经过讨论，将与土肥原等交涉的内容，形成两封便函。
其第一函称：“径启者：本省政府兹本中日亲善之旨，对土肥原阁下六月二十三日所提事件，奉复如次：（一）本省政府对于六月五日在张北发生事件，甚表遗憾，并已将事件责任者予以撤职处分。（二）本省政府对于贵方认为足使邦交发生不良影响之机关，予以撤销。（三）本省政府对于贵国在察哈尔省境内之正当的行为予以尊重。（四）本省政府将由河北省之昌平，经本省之延庆、大林堡至长城之连线以东地域，及由独石口北侧沿长城经张家口北侧至张北县南侧止之线以北之察省地域内之宋军部队，移驻于其西南地域。其撤退地域内之治安，由察省保安队维持之，军队不得进入。右致关东军代表陆军少将土肥原贤二阁下。中华民国察哈尔省政府暂代主席秦德纯。中华民国二十四年六月二十七日。”
其第二函称：“本省政府对于山东等移民事，恐惹起中日间之纠纷，当努力使其中止。特此通告。即希查照。此复关东军代表陆军少将土肥原贤二阁下。察哈尔省政府暂代主席秦德纯。中华民国二十四年六月二十七日。”
依照日方要求拟定的这一信函式的协定，27日上午即取得了日方的同意。此即日方后来所谓“秦土协定”。根据该协定，宋哲元第29军司令部、刘汝明之暂编第2师、赵登禹之第132师，均从察哈尔移驻河北。其退出之地域，交由张允荣和卓特巴扎普两部保安队，分别在汉蒙居民区域中维持治安。不久，多伦伪军李守信部在日本人的帮助下，大举开入察东6县（即沽源、康保、张北、宝昌、德化、商都），将张允荣部赶走。
既然有了“秦土协定”，久拖不决的河北事件也就有例可援了。7月1日，高桥再次携来日方起草的通告要鲍文樾转何应钦签字认可。这次通告中删去了中方极欲避讳的“附带事项”一句，改为“六月九日酒井参谋长提出之各事项，悉数承诺，期以自动的方式实施之。特此通知。梅津司令官阁下。何应钦。”于是，7月6日，何应钦照日方通告亲笔书写一便函，寄往北平军分会，由鲍文樾派员交给高桥，以结束此一事件。何应钦起草的信函内称：“径启者：六月九日酒井参谋长所提各事项，均承诺之，并自主的期其遂行，特此通知。此致梅津司令官，何应钦。二四年七月六日。”
此亦即日方后来所称之“何梅协定”。
“何梅协定”和“秦土协定”的形成，明显是因为南京方面判断日方随时有采取直接行动、再度制造重大事变的危险，因此，虽明知此种退让将会极大地削弱中国在华北的军事力量，使平津、察哈尔及河北部分地区几乎成了非武装地带，有利于日本实施其下一步分离华北的战略目的，蒋、汪、何等仍旧坚持退让，以谋暂时之和平。用蒋介石的话来说，只要他尚能保持独立地位和复兴命脉，则目前“务当尽力斡旋，始终忍耐，以减少一切之枝节”。