一 五大臣出洋考察政治
在日俄战争的刺激下，立宪的呼声在全国响起，清政府内部的宪政势力也在伺机而动。出使法国大臣孙宝琦“首以更革政体为请”，封疆大吏张之洞、周馥、岑春煊“又以立宪为言”，枢臣懿亲“亦稍稍有持其说者”，直隶总督袁世凯更是直接奏请“简派亲贵，分赴各国，考察政治，以为改政张本”。1905年7月16日，清廷发布上谕，认为变法新政几年来“规模虽具，而实效未彰，总由承办人员向无讲求，未能洞达原委”，故特派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方“随带人员，分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从”。7月27日，清政府又补派商部右丞绍英随同出洋考察各国政治。这就是所谓的“五大臣出洋”。对此，立宪派欢欣鼓舞，认为“此举洵改革政治之先务”，“人人意中皆若有大希望之在前，以为年月之间必将有大改革以随其后，人心思奋，则气象一新”。
9月24日，五大臣准备从北京正阳门车站启程出洋，各界人士纷纷前往送行，冠盖云集，人声鼎沸。突然从列车上传出一声巨响，发生了爆炸事件。载泽轻伤，绍英伤稍重，随员仆从与送行人员死伤十余人。此举系革命党人吴樾所为，吴本人当场被炸身亡，为坚持革命而反对立宪献出了年轻的生命。他在遗书中写道：“樾生平既自认为中华革命男子，决不甘为拜服异种非驴非马之立宪国民也。故宁牺牲一己肉体，以剪除此考求宪政之五大臣。”吴樾的行动，使清政府颇感震惊。事后，慈禧太后召见戴鸿慈、徐世昌、端方，“慨然于办事之难，凄然泪下”。清廷一面下令缉拿凶犯，一面着手加强京师戒备。10月8日，清政府设立巡警部，以徐世昌为尚书，毓朗、赵秉钧为左、右侍郎。
11月25日，清廷谕令设立考察政治馆，作为专门的宪政筹备机构。“延揽通才，悉心研究，择各国政法之与中国治体相宜者，斟酌损益，纂订成书，随时呈进，候旨裁定。”
因徐世昌出任巡警部尚书，便以山东布政使尚其亨代替出洋；绍英伤未痊愈，由出使比国大臣李盛铎兼代。出洋考察政治五大臣最后被确定为载泽、尚其亨、李盛铎、戴鸿慈、端方，前三人为一路，后两人为一路，在是年底分途出洋。
戴鸿慈、端方一行12月7日离京赴沪，19日从上海出发，途经日本，1906年1月23日抵达美国，后取道英、法到达德国，继而考察奥、俄、意三国，并游历丹麦、瑞典、挪威、荷兰、瑞士等国，7月21日返抵上海，8月10日回京复命。戴鸿慈、端方使团正式考察的国家是美、德、奥、俄、意五国，其中又以美、德、俄三国为重点。
在美国，戴鸿慈、端方先是在首都华盛顿谒见美国总统，呈递国书，然后由美国政府派员陪同考察各处，“自公署、学堂、议院，下及商肆、工厂，排日考求”，随后还到纽约、费城、波士顿等地参观；同时，他们还与驻美公使梁诚悉心商讨，并派参赞、随员到其他各处考察，又向美国政府各部索取现行章程，派人摘要翻译。他们在美历时月余，其考察结论是：“大抵美以工商立国，纯任民权，与中国政体本属不能强同。然其规画之周详，秩序之不紊，当日设施成迹，具在简编，要其驯致富强，实非无故。藉资取镜，所益甚多。至于商业之发达，工作之精良，包举恢宏，经营阔大。一学堂，一工厂，建造之费，动逾千百万金。不惟中国所难能，抑亦欧洲所叹畏。盖美为新造之国，魄力正雄。故其一切措施，难以骤相仿效。而太平洋之商业航利，则我与美实共有之，此又中国所急宜注意竞争，刻不容缓者也。”在他们看来，美国模式不是中国宪政改革的理想，美国以工商立国，实行民主政体，不但其政治制度不能强同，而且其经济措施也难以仿效。
在德国，戴鸿慈、端方到达德国首都柏林时，正值德皇外出，他们先与德国首相及外交部接洽，得其派员陪同考察官署、学堂、工厂，并饬参赞、随员购买书籍，择要翻译。德皇回国后，他们即前往觐见，呈递国书，受到殷勤接待。“德皇论及中国变法，必以练兵为先，至于政治措施，正宜自审国势，求其各当事机，贵有独具之规模，不在徒摹夫形式，其言至为恳切。”随后，他们又参观了克虏伯炮厂，以及德国西境各省，阅视兵操，调查工矿。他们总计在德月余，其考察结论是：“德国以威定霸不及百年，而陆军强名几振欧海。揆其立国之意，专注重于练兵，故国民皆有尚武之精神，即无不以服从为主义。至于用人行政，则多以兵法部勒，其间气象森严，规矩整肃。其人民习俗亦觉有勤俭质朴之风，与中国最为相近。盖其长处在朝无防民之政，而国体自尊；人有独立之心，而进步甚猛。是以日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂至勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷原，正当以德为借镜。至于德皇所论，适自明其强盛之由，在中国虽不必出处规随，而其良法美意行之有效者，则固当急于师仿，不容刻缓者也。”显然，他们认为德国是中国应当仿效的一个重要对象。
在俄国，戴鸿慈、端方到达首都圣彼得堡后，即觐见俄皇，呈递国书。当时，正值俄国人民革命尚未平息，“所有学堂、工厂人数稍众之区，皆已停办”，他们只考察了“陆军马步各队，及未经停工之船厂、枪炮厂数处”，其余全靠驻俄公使胡惟德收集资料。他们认为：“现值俄国政府组织宪政之时，中国尤应格外注意。”在俄考察的基本结论是：“俄国处欧亚两洲之间，幅员最广，素以雄力横视环球，各国猜忌之萌，已非一日。其政体久以专制著称，从前兵力盛强，民间虽怀有追求立宪之心，尚不敢存暴动非常之想。战败之后，始有种种要求，当时迫于事势，不能不由政府许允。近则筹借国债，增练新兵，政府威权又稍稍复振，而议院所求各事，未能事事允行。是以上下相持，颇滋疑沮。臣等曾与该国前首相维特接谈，据称该国预备立宪已逾百年，究之民间知识犹未尽开，一时甚难合度。大抵此次宣布，在政府不能不曲从舆论，而断不能满其所欲，深虑乱事难以消泯。此俄国现筹立宪之实在情形也。至于该国虽经败乱，武备经营尚复不遗余力，自借巨帑后，训练益勤……是以补苴筹措，正复谋虑周详，实有未容轻视者矣。”俄国在日俄战争与1905年革命之后被迫实行宪政，其情形颇有与中国相似之处，而其加强武备以巩固政府权威等经验正可为中国借鉴。
载泽、尚其亨、李盛铎一行12月11日离京赴沪，1906年1月14日离沪赴日，后途经美国到达英国，再转赴法国、比利时，李盛铎留任出使比国大臣，载泽、尚其亨于7月12日返抵上海，23日回京复命。载泽、尚其亨、李盛铎使团正式考察的国家是日、英、法、比四国，其中又以日、英、法三国为重点。
在日本，载泽等人先到东京觐见天皇，呈递国书，然后参观上下议院、公私大小学校，及兵营、械厂与警察、裁判、递信诸局署，“以考其行政之机关，与其管理监督之法”。同时，他们还与日本政府各大臣，伊藤博文、大隈重信等元老，及专门的政治学博士，从容商讨，“以求立法之原理，与其沿革损益之宜”。例如，法学博士穗积八束受日本内阁之令专门为载泽等人讲解日本宪法，认为：“日本国体，数千年相传为君主之国，人民爱戴甚深，观宪法第一条可知。明治维新，虽采用立宪制度，君主主权，初无所损……凡统治一国之权，皆隶属于皇位：此日本宪法之本原也。”伊藤博文向载泽等人赠送所著《皇室典范义解》与《宪法义解》，并相与讨论宪法及有关宪政问题。载泽特地请教伊藤博文：“敝国考察各国政治，锐意图强，当以何者为纲领？”伊藤回答：“贵国欲变法自强，必以立宪为先务。”载泽接着问：“立宪当以法何国为宜？”伊藤说：“各国宪政有二种，有君主立宪国，有民主立宪国。贵国数千年来为君主之国，主权在君而不在民，实与日本相同，似宜参用日本政体。”载泽又问：“立宪后于君主国政体有无窒碍？”伊藤答：“并无窒碍。贵国为君主国，主权必集于君主，不可旁落于臣民。日本宪法第三、四条，天皇神圣不可侵犯，天皇为国之元首，总揽统治权云云，即此意也。”伊藤博文向载泽等人明确地建议中国立宪应参用日本的君主立宪政体。载泽等人在考察日本完毕后向朝廷报告时总结说：“大抵日本立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权。其民俗有聪强勤朴之风，其治体有划一整齐之象，其富强之效，虽得力于改良律法，精练海陆军，奖励农工商各业，而其根本则尤在教育普及。自维新之初，即行强迫教育之制，国中男女皆入学校，人人知纳税充兵之义务，人人有尚武爱国之精神，法律以学而精，教术以学而备，道德以学而进，军旅以学而强，货产以学而富，工业以学而巧，不耻效人，不轻舍己，故能合欧化汉学熔铸而成日本之特色。虽其兴革诸政，未必全无流弊，然以三岛之地，经营二三十年，遂至抗衡列强，实亦未可轻量。至其法令条规，尤经彼国君臣屡修屡改，几费切磋，而后渐臻完密。臣等于其现行条例，勒为成书者，自当慎为选译，而诸人之论说，则随时记录，各署办事规则，亦设法搜求，总期节取所长，以备将来之借镜。”日本明治维新提供了“欧化”与“汉学”结合的成功范例，应是中国宪政改革借鉴的最好对象。最关键的一点是：清廷在立宪之初最担心的就是皇位与君权问题，载泽等人提供的信息表明，日本立宪模式可以圆满地解决这个问题。
在英国，载泽等人到伦敦时，正值英主前赴法国未归，故与英外部相商先行考察，而拟来日英主归时再行觐见并呈递国书。他们连日参观其行政各局署、海陆军营、公私学校、大小工厂，以及议院、警察、裁判、监狱、市会诸所，“以略考其机关”；并延请英国政法专家博士分门演说，“以深求其原理”。考察的结论是：“大抵英国政治，立法操之议会，行政责之大臣，宪典掌之司法，君主裁成于上，以总核之。其兴革诸政，大都由上下两议院议妥，而后经枢密院呈于君主签押施行。故一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周，一事之行，必由君主之决成，无虑事权之不一。事以分而易举，权以合而易行，所由百官承流于下，而有集思广益之休，君主垂拱于上，而有暇豫优游之乐。若夫外交、军政关于立国之要图，枢府间有特引之权衡，以相机宜之缓急。此行政之规模也。至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密……惟其设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚须抉择。”英国虽是君主立宪政体，但其严格实行三权分立制度，君主之“总核”之权，实际上只是象征性的“签押”而已，如此虚君体制，实与中国不相宜。
在法国，载泽等人先到巴黎谒见法国总统，呈递国书，然后参观其行政各局署，并延请其政治名家悉心讨论。随后，他们又因法国政府之请，远赴法国南北各境之里昂、都隆、哈富等处考察商务、制造，参观船坞、战舰。他们认为：“法兰西为欧洲民主之国，其建国规模非徒与东亚各国宜有异同，即比之英、德诸邦，亦不无差别……其立国之体，虽有民主之称，统治权实与帝国相似……法国地近罗马，政法实得其遗传，而又经拿破仑第一之雄才大略，综揽洪纲，以沉毅英鸷之资，手定立国治民之法，公私上下权限分明，数十年来虽屡经变革，卒易世及为选举，而其理法条目遗意相承，无或稍异。是其所变者，官家之局，其不变者，立法之精，故观其现行成法，大权仍集于政府，居中驭外，条理秩如。其设官分职，则三权互相维系，无轻重偏倚之嫌，其地方自治，则都府秉成中枢，有指臂相联之势。比之英吉利，一则人民先有自治之力，而后政府握其纲，一则政府实有总制之规，而后人民贡其议，施之广土众民之国，自以大权集一为宜。”法国是民主共和政体，自然不宜为中国所仿效。载泽等人特别强调了法国的帝国性质，尤其是其中央集权的经验是清政府宪政改革可以借鉴的。
其他如奥、意、比三国虽被列为正式考察的国家，但不是重点。至于戴鸿慈、端方一行在丹麦、瑞典、挪威、荷兰、瑞士五个小国，只是游历观光，没有正式考察的任务。这次五大臣出洋考察为时约半年，周游14国，重点考察了美、德、俄、日、英、法这些当时世界上最强大的资本主义国家，其中尤以君主立宪制国家日本、英国和德国为重中之重。考察的结果为清政府选择立宪模式提供了重要的决策依据：第一，美国与法国是民主共和政体，清政府不能仿效；第二，英国的虚君立宪体制也不可取；第三，俄国在日俄战争与1905年革命后被迫实行宪政，正从专制向立宪转型，清政府可以借鉴其经验教训；第四，日本与德国的君权至上的君主立宪模式最可取法，日本体制源于德国，中国师法日本即可。事实证明，随后的预备立宪正是以日本模式为典范，应该说五大臣出洋考察政治的目的基本上达到了。
另外，考察政治大臣还带回了许多有关西方宪政制度与思想的资料。载泽等人编辑书籍67种，并将其中30种分别撰写提要进呈清廷，还将400余种外文书籍送交考察政治馆。戴鸿慈、端方则利用有关资料组织编译了《欧美政治要义》和《列国政要》两部书，系统地介绍了各国的政治制度；《欧美政治要义》也被送呈清廷。载泽的《考察政治日记》与戴鸿慈的《出使九国日记》也很快刊行。这些资料对西方民主政治思想在中国的传播有着重要的作用，同时也为清廷推行预备立宪提供了重要的思想资源。
二 清廷宣布预备立宪
清廷派遣亲贵大臣出洋考察宪政，目的就是要为清廷是否实行立宪及如何立宪的问题提供决策依据。出洋考察政治大臣所到之处，非常关注各国宪政的实施情形，并搜集了大量的宪政资料；他们回国以后，即加紧进行立宪的宣传与鼓动活动。
慈禧太后和光绪皇帝频频召见各位大臣，“两宫召见泽公二次，端大臣三次，戴、尚两大臣各一次，垂问周详，皆痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利，两宫动容，谕以只要办妥，深宫初无成见”。考政大臣的陈辞显然已是耸动天听。但是，与此同时，朝中顽固势力也在蠢蠢欲动，他们“或以立宪有妨君主大权为说，或以立宪利汉不利满为言”，对立宪主张极尽攻击之能事。载泽、端方又连连陈奏，努力化解两宫心中的疑团。
1906年7月25日，载泽首次上折奏请立宪，主张仿照日本明治维新实行预备立宪。他认为，日本“以立宪之精神，实行其中央集权之主义，施诸中国，尤属相宜”，希望清廷“破群疑以决大计，秉独断而定一尊，明发谕旨，布告立宪，酌定若干年为实行之期”。
随后，戴鸿慈、端方上奏《请定国是以安大计折》，系统地提出一个15-20年预备立宪的具体方案。在奏折中，他们首先从中国与东西洋各国数十年通商与外交关系的历史，指出“中国无一不处于失败之地”的事实，然后推究其原因在于国富与兵强不如人，而其关键又在“政体之为何”，即是专制还是立宪，认为“专制之国任人而不任法，故其国易危；立宪之国任法而不任人，故其国易安。”当时世界各强国除俄国“初谋立宪而未脱专制政体”以外，都是立宪政体，“夫东西洋各国之所以日趋于强盛者，实以采用立宪政体之故”。因此，中国要想富强，也必须采用立宪政体。“中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤各国所垂涎，视之为商战兵战之场，苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望……中国而欲国富兵强，除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”尽管如此，但他们又认为当时中国不宜立刻实行立宪，“中国非立宪不可，而速立宪又不可”，中国必须仿照日本实行预备立宪。“如欲使中国列入世界各文明国，而采其立宪之政体，则日本所行预定立宪之年，而先下定国是之诏，使官吏人民预为之备者，乃至良甚美之方法，可以采而仿行之者也。”他们建议朝廷下定国是之诏，先办六事：一是“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”。预定宪法“人民同等”之精神，宣布在一切法律与制度面前人人平等。二是“国事采决于公论”。预设国家议政机关，酌行地方议会，为将来中央议会和各省议会之预备。三是“集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达”。在学术、教育、法律、制度各方面，必须兼采中外之长，既要有“世界之智识”，又要保存中国文化的特色，“不存中外之见，惟以是非为准”。四是“明宫府之体制”。宫廷与政府体制分开，不仅宫廷内部官制完备，而且其经费也与国用分而为二，皇室自有私产。五是“定中央与地方之权限”。中国立宪后将不宜实行中央集权，必须参照各立宪国官制，确定中央政府各部与各省地方督抚的具体权限，并推行地方自治制度。六是“公布国用及诸政务”。财政收支与政务公开，将财政处归并于户部，“以稽岁出岁入之实数”；设立会计检察院，以为实行预算决算制度之预备。以上六事都是预备立宪时期必须先期预定的国是。最后，他们恳请朝廷“明降谕旨，宣示天下，以定国是，约于十五年至二十年，颁布宪法，召议员，开国会，实行一切立宪制度”。
8月23日，载泽再上《奏请宣布立宪密折》，对当时反对立宪的几种说法，如立宪有损君主权利、人民程度不够、有损满人利益等进行了逐条驳斥。他根据日本宪法以及伊藤博文、穗积八束的宪法解说，阐明了立宪国君主仍有至高无上的统治权，“凡国之内政外交、军备财政、赏罚黜陟、生杀予夺以及操纵议会，君主皆有权以统治之，论其君权之完全严密，而无有丝毫下移”。他还特别强调了立宪对于当时的中国形势而言最重要之利有三：“一曰皇位永固：立宪之国君主神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之，即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已，故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一；一曰外患渐轻：今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化，而不以同等之国相待，一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交，大利二；一曰内乱可弭：海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言而无词可借，欲倡乱而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。”当然，他也不主张立刻宣布立宪，而是主张仿照日本实行预备立宪，认为：“今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行之。”
8月25日，戴鸿慈、端方又上奏“改定全国官制以为立宪预备”，他们主张仿照日本以改官制为立宪之预备，具体改革内容有八：一是“略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一”；二是“定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通”；三是“内外各重要衙门，皆宜设辅佐官，而中央各部主任官之事权尤当归一”；四是“中央各官宜酌量增置、裁撤、归并”；五是“变通地方行政制度，以求内外贯注”；六是“裁判与收税事务，不宜与地方官合为一职”；七是“内外衙署，宜皆以书记官代吏胥”；八是“更定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制，以除种种窒碍而收实事求是之效。”随后他们还奏请设立编制局，作为全国官制改革的专门机构。
就在戴鸿慈、端方奏请改官制的同一天，朝廷谕命醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士以及北洋大臣袁世凯阅看“考察政治大臣回京条陈各折件”，请旨办理。
9月1日，朝廷发布上谕，宣称：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财政，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”清政府从此便开始了预备立宪。