一 筹建中央政府过程中各派的斗争
武昌起义后，南方各省纷纷独立，筹建统一中央政府的问题开始提上议事日程。其时，武昌和上海成为南部中国两个政治中心：武昌为首义之区，革命力量集聚较多；上海为东南重镇，资产阶级与立宪派颇为活跃。正是以此两地为中心，各派政治势力为筹建统一中央政府而展开了激烈的争斗。
1911年11月7日，湖北军政府都督黎元洪致电苏州都督程德全，以“义军四应，大局略定，惟未建设政府，各国不能承认交战团体”为由，征询组建政府的意见。9日，湖北都督府又通电各省，请派全权委员赴武昌，组织临时政府，“是为各省民军倡议组织临时政府之始”。显然，武昌方面欲以首义之区执组织临时政府之牛耳。
当然，上海方面也不甘落后。11月11日，苏督程德全与浙督汤寿潜致电沪督陈其美，认为“上海一埠，为中外耳目所寄，又为交通便利、不受兵祸之地”，主张仿效当年美国由各州会议共和建国的故事，建议在上海设立临时会议机关，请各省举派代表迅速来沪集议，“磋商对内对外妥善之方法，以期保疆土之统一，复人道之和平”。集议方法：各省旧时谘议局与现时都督府各派代表一人，均常驻上海；两省代表到会，即行开议，续到者随到随议。商议大纲：关于公认外交代表，关于军事进行之联络方法，关于清皇室之处置。随后，陈其美据此通电各省都督，请派代表到上海商议组织临时政府事宜。12日，江苏都督府代表雷奋、沈恩孚与浙江都督府代表姚桐豫、高尔登，也通电各省，请各省公认伍廷芳、温宗尧为临时外交代表，并请各省派代表来沪，会商组织临时政府。
虽然上海与武昌条件各有千秋，但相形之下，武昌略占优势。一来武昌的首义地位不可动摇，上海与江浙仅为响应之地；二来当时领导革命的同盟会重要领袖人物黄兴也在武昌，而上海则主要是附从革命的立宪派与旧官僚集聚之地。于是，上海方面退而求其次，提出“政府设鄂，议会设沪”的方案，承认政府设在武昌，而力争议会设在上海。
11月15日，江苏都督府代表雷奋，沪军都督府代表袁希洛、俞寰澄、朱葆康，福建都督府代表林长民、潘祖彝在上海召开第一次会议，正式议决会名为“各省都督府代表联合会”。随后，又有镇江都督府代表马良、陶逊，山东都督府代表谢鸿焘、雷光宇，湖南都督府代表宋教仁等人陆续到会。会议一面电请湖北派代表来沪与会，一面表示“承认武昌为民国中央军政府，以鄂军都督执行中央政务”。武昌方面对开会地点设在上海表示异议，认为“既认湖北为中央军政府，则代表会亦自应在政府所在地，府、会地隔数千里，办事实多迟滞，非常时期，恐失机宜”。于是，湖北派代表居正、陶凤集赴沪磋商。在此前后，又有江北都督府代表王照、陈官彦、徐钟令，浙江都督府代表汤尔和、陈时夏，沪军都督府代表马君武、陈陶遗，直隶谘议局代表谷钟秀、张铭勋，河南谘议局代表黄可权等人相继到沪。在湖北代表居正等人的调停下，各省代表同意赴湖北开会，但各省留一人在上海，设立通信机关，“联络声气，以为鄂会后援”。
11月28日，在上海的各省代表起程赴鄂。这时正值汉阳陷落，武昌面临龟山清军炮火的威胁，各省代表只好将会所设在汉口英租界顺昌洋行。11月30日召开第一次会议，与会代表共计11省23人：江苏雷奋、马君武、陈陶遗，浙江汤尔和、陈时夏、黄群、陈毅，福建潘祖彝，山东谢鸿焘、雷光宇，安徽王竹怀、许冠尧、赵斌，湖南谭人凤、邹代藩，广西张其锽，四川周代本，直隶谷钟秀，河南黄可权，湖北时象晋、胡瑛、王正廷、孙发绪。公推湖南代表谭人凤为议长。12月3日，会议通过由雷奋、马君武、王正廷起草的《中华民国临时政府组织大纲》。该大纲共4章21条，主要内容有：（1）关于临时大总统：临时大总统由各省都督府代表投票选举；临时大总统有统治全国和统率海陆军之权；临时大总统经参议院同意，有宣战、媾和、缔结条约、任用各部部长、派遣外交专使、设立临时中央审判厅之权。（2）关于参议院：参议院由各省都督府所派参议员组成，每省限3人，每人有一表决权；参议院职权除上述与临时大总统相关各权外，尚有议决临时政府之预算、检查临时政府之出纳、议决全国统一之税法币制及发行公债事件、议决暂行法律、议决临时大总统交议事件、答复临时大总统咨询事件等权；参议院未成立前，由各省都督府代表会代行其职权，每省表决权以一票为限。（3）关于行政各部：临时政府设外交、内务、财政、军务、交通五部，各部设部长一人。（4）附则：临时政府成立后六个月内，由临时大总统召集国民会议；临时政府组织大纲施行期限，以中华民国宪法成立之日为止。大纲对临时政府的组织作了初步规定。
正当各省代表在武汉开会的时候，江浙联军于12月2日攻克南京。12月4日，在武汉的各省代表全体会议议决：“临时政府设于南京，各省代表开临时大总统选举会于南京。有十省以上之代表到南京，即开选举会，临时大总统未举定以前，仍认鄂军都督府为中央军政府，有代表各省军政府之权。”同一天，留在上海的各省代表沈恩孚、俞寰澄、朱葆康、林长民、马良、王照、欧阳振声、居正、陶凤集、吴景濂、刘兴甲、赵学臣、朱福诜，与江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜、沪军都督陈其美，以及章太炎（炳麟）、章驾时、蔡元培、王一亭、黄宗仰（中央）、赵凤昌（竹君）、顾忠琛、彭锡范等人，也议决暂定南京为临时政府所在地，并投票选举黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅。次日，上海方面为黄兴当选大元帅召开欢迎大会。由于各派政治势力矛盾错综复杂，黄兴以自己“才力不胜”而坚辞不受，建议“举首先起义之黎元洪为大元帅，再由各都督中举一副元帅”，表示“愿领兵北伐，誓捣黄龙，以还我大汉河山而后已；至于组织政府，则非兴所能担任者”，并认为“孙中山将次回国，可当此任”。众代表坚请，以为“方今军务倥偬，时间异常宝贵。孙君诚为数十年来热心革命之大伟人，然对外非常紧急，若无临时政府，一切交涉事宜，俱形棘手。况大元帅为一时权宜之计，将来中华底定，自当由全国公选大总统。”最后，黄兴才答应“暂时勉任”。
上海的举动是由同盟会员陈其美、宋教仁与江浙立宪派、旧官僚张謇、汤寿潜、赵凤昌、程德全等人策动而成，此举表明在汉阳陷落、南京光复后以上海为中心的江浙方面在筹建临时政府过程中地位的上升。这引起了武汉方面的强烈不满。12月7日，在武汉的各省代表议决：由黎大都督致电沪都督，请其宣告取消大元帅、副元帅名目。第二天，黎元洪通电各省都督说明：“现忽据来电称，沪上有十四省代表推举黄兴为大元帅、元洪为副元帅之说，情节甚为支离，如实有其事，请设法声明取消，以免淆乱耳目。”
12月12日，江西、浙江、湖北、湖南、奉天、河南、山西、福建、江苏、广西、广东、四川、直隶、安徽等14省代表39人分别从武汉、上海齐集南京。14日，全体代表会议选举浙江代表汤尔和为议长，广东代表王宠惠为副议长，并议决本月16日选举临时大总统。恰在此时，胡瑛、王正廷从武汉致函各省代表团，告知袁世凯所派议和代表唐绍仪抵鄂的消息，并要南京暂缓选举。其函曰：“探其意旨，极欲平和了结。瑛等讨论此行，于我辈抱持之义，大有希望。瑛等与唐即日赴沪，宁会选举，务乞稍缓。俟唐、伍会商后再举，必得美满结果。此事关系极重，乞诸公极力维持。"15日，从武汉到南京的浙江代表陈毅也向代表会议报告说：“袁内阁代表唐绍仪到汉时，黎大都督代表已与会晤，据唐代表称，袁内阁亦主张共和，但须由国民会议议决后，袁内阁据以告清廷，即可实行逊位。”于是，会议议决缓举临时大总统，承认上海所举大元帅、副元帅，并在《中华民国临时政府组织大纲》中增加一条：“大总统未举定以前，其职权由大元帅暂任之。”显然，大总统之职有虚位待袁的意思。
12月17日，黄兴通电力辞大元帅之职，并推举黎元洪为大元帅。南京各省代表会议当即改举黎元洪为大元帅，黄兴为副元帅；又议决因黎大元帅暂驻武昌，由副元帅代行大元帅职权，组织临时政府。21日，黎元洪致电各省代表会议，表示接受大元帅名义，并委黄兴代行大元帅职权。在各省代表的催促下，黄兴勉强同意赴南京就职组织临时政府。就在这时，黄兴获悉孙中山正在回国途中并即将抵沪的消息，便暂时取消赴南京就职之行，而特意在上海等待孙中山的到来。他认为：“孙先生是同盟会的总理，他未回国时我可代表同盟会；现在他已在回国途中，我若不等待他到沪，抢先一步到南京就职，将使他感到不快，并使党内同志发生猜疑。”孙中山的归国，使得临时政府的组建有了众望所归的最为合适的领袖人选。
二 孙中山宣告中华民国成立
1911年10月12日，正在美国科罗拉多州丹佛市为革命筹款而奔波的孙中山，从当地报纸上意外地获悉武昌起义成功的消息，心情异常兴奋。他本拟立即起程回国，“亲与革命之战，以快生平”，但很快便理智地作出“先从外交方面致力，俟此问题解决而后回国”的决断。他在具体分析了当时的国际形势后认为：在六个与中国最有关系的列强中，美法两国是同情革命者，德俄两国是反对革命者，日本是民间同情而政府反对者，英国是民间同情而政府未定者，“是故吾之外交关键，可以举足轻重为我成败存亡所系者，厥为英国；倘使英国右我，则日本不能为患矣”。孙中山选取英国作为外交工作的关键，同时也尽力争取其他列强对中国革命的支持。
在美国，孙中山致函美国国务卿诺克斯（P.C.Knox），试图秘密求见，并通过日本驻纽约总领事水野幸吉的代表鹤冈永太郎，表示愿以公开身份访问日本，希望获得美国和日本政府的道义支持与物质援助，但都未能如愿以偿。11月2日，孙中山离开美国，于11日到达英国伦敦。孙中山向英国政府提出三点要求，“一、止绝清廷一切借款；二、制止日本援助清廷；三、取消各处英属政府之放逐令，以便予取道回国。”此要求得到英国政府的许诺。继而孙中山又与四国银行团主任“开商革命政府借款之事”，没有结果。11月21日，孙中山离开伦敦，到达法国巴黎。孙中山广泛接触法国政界、财界、报界等各界人士，力图谋求其朝野力量的同情与支持。他还特意向东方汇理银行总裁西蒙（S.Simon）请求尽快“贷款予革命临时政府”，遭到西蒙的断然拒绝；西蒙说明四国银行团及其政府目前在临时政府与清廷之间“决定就财政观点方面严格采取中立”，并表示“一旦民军建立一个为全国所接受、为列强所承认之正规政府时，他们对于在财政上之帮助革命党，将不表反对”。筹款之事毫无着落，孙中山只好于11月24日从马赛起程回国。
12月21日，孙中山到达香港。胡汉民、廖仲恺等人从广州前往迎接。晤谈之间，胡汉民力劝孙中山暂留广东，整兵蓄势而后北伐以收全局之功，反对立即北上沪宁。他认为：“先生一至沪宁，众情所属，必被推戴，幕府当在南京，而兵无可用，何以直捣黄龙？且以选举克强之事观之，则命令正未易行，元首且同虚器，何如留粤，就粤中各军整理，可立得精兵数万，鼓行而前，始有胜算，尽北洋数镇之力，两三月内，未能摧破东南，而吾事已济，以实力廓清强敌，乃真成南北统一之局，沪宁相较，事正相反，若骛虚声，且贻后悔。”孙中山则不以为然，坚决主张立即北上，建立统一的革命政府。他说：“以形势论，沪宁在前方，不以身当其冲，而退就粤中，以修战备，此为避难就易，四方同志正引领属望，至此其谓我何？……我若不至沪宁，则此一切对内对外大计主持，决非他人所能任。”孙中山说服了胡汉民，并携胡汉民等人于当晚乘船离开香港北上赴沪。
12月25日，孙中山抵达上海，受到黄兴、陈其美等同盟会要人及社会各界人士的热烈欢迎。当天的《民立报》连称孙中山为“革命家之泰斗”、“中国之福星”、“中国之救世主”，“先生归来，国基可定，新上海光复后一月，当以此日为最荣”。孙中山成了全国人民公认的革命领袖。当时盛传孙中山带有巨款回国以助革命军军饷，中外各报记者纷纷以此相问，孙中山坦然回答说：“革命不在金钱，而全在热心。吾此次回国，未带金钱，所带者精神而已。”其革命家气度与领袖风范令人感佩不已。
孙中山回国后，立即投身于组建政府的活动。当时，关于临时大总统人选，孙中山当选的呼声最高。但在革命党人内部意见也不完全一致，章太炎曾认为以功则黄兴，以才则宋教仁，以德则汪精卫，“同志多病其妄”；宋教仁始则欲戴黄兴为总统，自己为总理，后“不得不服从党议”。12月26日，同盟会要人黄兴、宋教仁、陈其美、汪精卫、居正、马君武等人在哈同花园公宴孙中山，“决定先期分别向各省代表示意，选举中山先生为临时大总统，并由马君武著文在《民立报》披露”。晚上，他们又在孙中山寓所集会，讨论临时政府组织方案。宋教仁主张采内阁制，以黄兴为总理；孙中山主张采总统制，暂不设总理。他说：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。”众人都支持孙中山，黄兴也劝宋教仁不要坚持己见。结果，在同盟会高层领导内部基本达成总统制意向，并拟交由南京各省代表会议表决。但宋教仁仍然保留其内阁制意见。
12月27日，黄兴与宋教仁赴南京参加各省代表会议。会上，黄兴提议三事：“一、改用阳历，二、改为中华民国纪元，三、政府组织取总统制。”讨论结果：第一、二两事并为一案，全体赞成；第三事仍有分歧，宋教仁仍主内阁制，经黄兴剀切说明提案理由后，多数赞成总统制。
12月29日，各省代表会议在南京用无记名投票法选举临时大总统。参加选举的代表共有17省49人：山西景耀月、李素、刘懋赏，陕西张蔚森、马步云、赵世钰，江苏袁希洛、陈陶遗、雷奋、马良，安徽王竹怀、许冠尧、赵斌，江西林森、赵士北、俞应麓、王有兰、汤漪，浙江汤尔和、陈时夏、黄群、陈毅、屈映光，福建潘祖彝，广东王宠惠、邓宪甫，广西马君武、章勤士，湖南谭人凤、廖名搢、邹代藩、刘揆一、欧阳振声，湖北马伯援、杨时杰、王正廷、胡瑛、居正，四川萧湘、周代本，云南吕志伊、段宇清、张一鹏，山东谢鸿焘、雷光宇，河南李鎜、黄可权，直隶谷钟秀，奉天吴景濂。议长汤尔和为主席，刘之洁为监选员。首先公开先前推举的3位临时大总统候选人：孙中山、黎元洪、黄兴；然后正式投票选举临时大总统，每省1票，共计17票。投票结果：孙中山得16票，满投票总数2/3以上，当选为临时大总统。随后会议议决：各省代表具签名书，交正、副议长，到上海欢迎临时大总统到南京就职。
孙中山得知当选的消息后，立即致电南京各省代表，表示接受。他说：“光复中华，皆我军民之力，文孑身归国，毫发无功。竟承选举，何以克当？惟念北方未靖，民国初基，宏济艰难，凡我国民皆具有责任。诸公不计功能，加文重大之服务，文敢不黾勉从国民之后，当刻日赴宁就职。”消息传出，国内各界人士与社团以及海外华侨，纷纷发来贺电，普天同庆。
1912年1月1日上午10时，孙中山在各省代表联合会临时议长汤尔和、副议长王宠惠及沪军都督陈其美等人的陪同下，携同军事顾问荷马李和广东都督胡汉民等一行数十人，乘沪宁铁路专车离开上海赴南京就职。下午6时许，孙中山到达南京，并由黄兴等人迎接进入设在前两江总督衙门（太平天国时曾为天王府）的临时大总统府。当晚10时，在一片“共和万岁”的欢呼声中，举行了隆重的临时大总统就职典礼。孙中山庄严宣誓：“倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实遵之，以忠于国，为众服务。至专制政府既倒，国内无变乱，民国卓立于世界，为列邦公认，斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。”随后，他又发布《临时大总统宣言书》，宣称：临时政府乃“革命时代之政府”，其根本任务是“尽扫专制之流毒，确定共和，以达革命之宗旨，完国民之志愿”；其内政方针是实现民族统一、领土统一、军政统一、内治统一、财政统一；其外交方针为：“临时政府成立以后，当尽文明国应尽之义务，以期享文明国应享之权利。满清时代辱国之举措与排外之心理，务一洗而去之；与我友邦益增睦谊，持和平主义，将使中国见重于国际社会，且将使世界渐趋于大同。”
孙中山宣誓就职后，下令定国号为“中华民国”，正式宣告了中华民国的成立。
三 南京临时政府的基本建制
孙中山就任临时大总统后，便开始组建临时政府的工作。鉴于《临时政府组织大纲》未设副总统，1911年12月31日，云南代表吕志伊、湖南代表宋教仁、湖北代表居正在各省代表会上提出修正案，经会议议决，增设副总统。1912年1月2日，根据《临时政府组织大纲》的有关规定，各省都督府代表会开始代行参议院职权，举定赵士北为临时议长，马君武为临时副议长。当天，安徽、江苏、浙江、福建、广西5省代表再次提出《临时政府组织大纲》修正案，将副总统的选举及其职权等条款正式写进《临时政府组织大纲》。
1月3日，各省代表会以全票（17票）选举黎元洪为临时副总统。
当天，临时大总统孙中山莅会，并提议临时政府中央行政各部及其权限案，经代表会议决通过。该案规定，临时政府中央行政机构设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通9部，各部设总长1人，次长1人。据此，孙中山向代表会提出国务员9人名单：陆军总长黄兴，海军总长黄钟英，外交总长王宠惠，内务总长宋教仁，财政总长陈锦涛，司法总长伍廷芳，交通总长汤寿潜，实业总长张謇，教育总长章太炎。对这个名单，有些代表反对宋教仁、王宠惠、章太炎，有些代表主张改伍廷芳主外交，争执不决。黄兴与孙中山商量，认为“钝初（宋教仁）主张初组政府，须全用革命党，不用旧官僚，理由很充足。但在今日情势之下，新旧交替，而代表会又坚持反对钝初长内务，计不如部长取名，次长取实，改为程德全长内务，蔡元培长教育，秩庸（伍廷芳）与亮畴（王宠惠）对调。”孙中山说：“内、教两部，依兄议。外交问题我欲直接，秩老长者，诸多不便，故用亮畴，可以随时指示，我意甚决。商之代表会，外交、司法勿变更。”结果只调整了内务、教育两部人选。代表会一致通过。
南京临时政府成立时各部总、次长名单如下：
陆军总长黄兴 次长蒋作宾
海军总长黄钟英 次长汤芗铭
司法总长伍廷芳 次长吕志伊
外交总长王宠惠 次长魏宸组
财政总长陈锦涛 次长王鸿猷
内务总长程德全 次长居正
教育总长蔡元培 次长景耀月
实业总长张謇 次长马君武
交通总长汤寿潜 次长于右任
从这个名单看来，虽然在各部总长中同盟会会员仅居陆军、外交、教育3部，其余6部均为立宪派或旧官僚，但据上述黄兴所谓“部长取名，次长取实”的原则，各部次长除汤芗铭外，则都是同盟会的重要骨干人物。就各部总长的具体情况来看，“张、汤仅一度就职，与参列各部会议，即出住上海租界。程固虞租界卧病。伍以议和代表，不能管部务。陈日经营借款，亦常居租界。故五部悉由次长代理。部长之负责者，黄、王、蔡耳。时战事未已，中央行政不及于各省，各部亦备员而已；独克强兼参谋总长，军事全权集于一身，虽无内阁之名，实各部之领袖也。”在各部之外，又设立以宋教仁为局长的法制局和以胡汉民为秘书长的秘书处等机构。可见，南京临时政府虽然在形势上是由革命派、立宪派与旧官僚等多种政治势力联合执政，但实质上是一个由革命派居于主导地位的民主共和政府。
南京临时政府行政机构组建后，便开始筹建立法机构——临时参议院。早在1911年12月29日，各省都督府代表联合会在选举孙中山为临时大总统以后，还议决通电各省都督府，“请每省选派参议员三人来宁组织参议院；参议员未到院以前，由本省代表暂留一人乃至三人，代行参议员职务”。随后，在各省代表会代行参议院职权的同时，各省所派参议员也陆续奔赴南京。
1912年1月28日，南京临时参议院正式召开成立大会。由于道路阻隔等原因，各省参议员行程不一，有的省份未能如期到齐，便先由原派代表员暂行代理。“计已到者为广东、湖北、湖南、浙江、江苏、安徽、江西、山西、福建、广西十省，共参议员三十人。未到而以代表员代理者，为贵州、云南、陕西、四川、奉天、直隶、河南七省，共代理员十二人。”
孙中山出席成立大会，并发表祝辞说：“人有恒言：革命之事，破坏难，建设尤难。夫破坏云者，仁人志士，任侠勇夫，苦心焦虑于隐奥之中，而丧元断脰于为难之际，此其艰难困苦之状，诚有人所不及知者。及一旦事机成熟，倏然而发，若洪波之决危堤，**，虽欲御之而不可得，然后知其事似难而实易也。若夫建设之事则不然。建一议，赞助者居其前，则反对者居其后矣；立一法，今日见为利，则明日见为弊矣。又况所议者国家无穷之基，所创者亘古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其祸。呜呼！破坏之难，各省志士先之矣；建设之难，则自今日以往，诸君子与文黾勉仔肩而弗敢推谢者也。矧为北虏未灭，战云方急，立法事业，在在与戎机相待为用。破坏、建设之二难，毕萃于滋。诸君子勉哉！各尽乃智，竭乃力，以固民国之始基，以扬我族之大烈，则不徒文一人之颂祷，其四万万人实嘉赖之。”孙中山对临时参议院寄予了殷切的期望。
据统计，南京临时参议院在1月28日成立至4月8日休会北迁的两个多月时间内，先后与会参议员共计67人，具体名单如下：
广东：赵士北、钱树芬、丘仓海、金章
湖南：欧阳振声、彭允彝、刘彦、覃振
湖北：时功玖、刘成禺、张伯烈、田桐、刘道仁、胡秉柯、
欧阳启勋
江西：文群、汤漪、王有兰
广西：邓家彦、朱文劭、曾彦、刘崛
江苏：杨廷栋、凌文渊、陈陶遗
福建：林森、陈承泽、潘祖彝、郑祖荫
安徽：常恒芳、凌毅、范光启、胡绍斌
浙江：王正廷、殷汝骊、陈毓川、黄群
山西：李素、刘懋赏、景耀月
贵州：平刚、文崇高
云南：段宇清、张耀曾、席聘臣
陕西：赵世钰、张蔚森、马步云、康宝忠
四 川：周代本、张懋隆、吴永珊、熊成章、黄树中、李肇甫
直隶：谷钟秀
奉天：吴景濂
山东：彭占元、刘星楠、于洪起、史泽咸、陈命官
河南：李鎜、陈景南、丁廷謇、张善与、李载赓
上列参议院议员主要是由各省都督府根据《临时政府组织大纲》有关规定而委派产生的，虽然也有部分议员是由谘议局所派的立宪派人士，但革命党人始终占多数。因此，南京临时参议院与南京临时政府一样，也基本上由革命派所控制。
四 整饬内政的举措
南京临时政府成立后，在以孙中山为首的革命党人的领导下，颁布了一系列法规法令，采取各种政策与措施，进行革命政权的基本建设。
（一）政治方面
建立民主政体，实现五族共和。南京临时政府与临时参议院的建立，标志着资产阶级民主政体在中国大地的正式诞生。在此基础上，以孙中山为首的革命派力主实行五族共和的民族统一政策，实现国家的统一。什么是民族统一？孙中山在发布临时大总统就职宣言书时解释说：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。”这是孙中山就任临时大总统时宣布的第一条内政方针。在孙中山看来，反对满族君主专制统治的民主革命是全国人民顺应世界潮流的正义之举，“今全国同胞见及于此，群起解除专制，并非仇满，实欲合全国人民，无分汉、满、蒙、回、藏，相与共享人类之自由。究之政体虽更，国犹是国。”民族统一是国家统一的基础，如孙中山所谓“共和民国，系结合汉、满、蒙、回、藏五大种族，同谋幸福……国家之事，由全国五族人共组织之”。南京临时政府的民族统一政策，有利于促进中华民族这个统一的多民族国家的建立和发展。
（二）经济方面
保护私有财产，发展实业。1月28日，内务部奉临时大总统令通电各省都督、各军政分府颁布保护人民私有财产政策。具体如下：“（1）凡在民国势力范围之人民，所有一切私产，均应归人民享有。（2）前为清政府官产，现入民国势力范围者，应归民国政府享有。（3）前为清政府官吏所得之私产，现无确实反对民国证据，已在民国保护之下者，应归该私人享有。（4）现虽为清政府官吏，其本人确无反对民国之实据，而其财产在民国势力范围下者，应归民国政府保护，俟该本人投归民国时，将其财产交该本人享有。（5）现为清政府官吏，而又为清政府出力反对民国政府，虐杀民国人民，其财产在民国势力范围内者，应一律查抄，归民国政府享有。”后来，关于保护人民私有财产的精神还被写进《临时约法》之中。为了鼓励发展实业，临时政府特设实业部，并要求各省迅速成立实业司。同时鼓励民间兴办各种实业团体，于是南京的中华民国实业协会、上海的中华工学会、中华民国商学会、中华民国工业建设会等团体纷纷建立，形成一股兴办实业的热潮。临时政府还采取了一系列保护农工商业发展的政策和措施。农业方面，临时大总统令内务部通饬各省慎重农事，要求严加保护农民。“其有耕种之具不给者，公田由地方公款，私田由各田主设法资助，俟秋成后，计数取偿。各有司当知此事为国计民生所系，务当实力体行。”工业方面，鼓励创办各种有利于国计民生的工矿企业，如煤矿、铁路、航运、机械制造及各类工厂、公司，一经申请，立予批准立案。商业方面，由实业部制定商业注册章程，颁行全国，鼓励各类商业公司自由注册营业。
（三）军事方面
整肃军纪，整编军队。孙中山就任临时大总统的当天就发布了《告海陆军将士文》，要求全国海陆军将士“共励初心，守之勿失。弗婴心小忿而酿阋墙之讥，弗借口共和而昧服从之义，弗怠弛以遗远寇，弗骄矜以误事机，拥树民国，立于泰山磐石之安。”当时，南京各军云集，秩序混乱。临时政府设立南京卫戍总督，直属临时大总统，以徐绍桢任总督之职，专门负责南京卫戍事务。1月16日和20日，临时大总统连续发布约束士兵令，要求卫戍总督及各军司令切实奉行，认为“纪律严明，训练有素，然后能保军人之名誉，作民国之干城。我南京军队不乏爱国男儿，亦断不容少数不规则之行为，坏全体之名誉也。"2月4日，陆军部颁布《维持地方治安临时军律》12条，明文规定：任意掳掠、强奸妇女、焚杀良民、擅封民屋财产、硬搬良民箱笼及银钱者枪毙；勒索强买、私斗杀伤人者论情抵罪；私入良民家宅、行窃、赌博、纵酒行凶者罚；有类似以上滋扰情形者酌量罚办。在整肃军纪的同时，南京临时政府还着手整编军队。当时云集南京的军队，有苏军、浙军、沪军、赣军、粤军等多省民军，以及革命党人组织的各种名目的敢死队、义勇队、光复军、国民军等，总数不下30万人。陆军部统一整编为21个师，并颁布各种条例、章程，进行正规的军事建制。
（四）法制方面
禁止刑讯、体罚，改革司法制度。3月2日、11日，临时大总统孙中山相继发布禁止刑讯、体罚令，痛斥前清旧司法体制滥用刑讯、体罚的野蛮行径，提倡近代司法的人道精神，要求内务部、司法部通饬所属：“不论行政司法官署，及何种案件，一概不准刑讯。鞫狱当视证据之充实与否，不当偏重口供。其从前不法刑具，悉令焚毁。仍不时派员巡视，如有不肖官司，日久故智复萌，重煽亡清遗毒者，除褫夺官职外，付所司治以应得之罪。”“不论司法行政各官署，审理及判决民刑案件，不准再用笞杖、枷号及他项不法刑具，其罪当笞杖、枷号者，悉改科罚金、拘留。”与此同时，南京临时政府着手改革司法官制。由司法部与法制局编订《司法官制草案》，并建立律师制度和法官考试制度，规定“所有司法人员，必须应法官考试合格人员，方能任用”。至于刑法、民法、诉讼法等各种具体法律，由于南京临时政府存在时间短暂，尚来不及制订，仍基本上沿用前清各法，略加修改，暂时执行。如司法总长伍廷芳所谓：“本部现拟就前清制定之民律草案、第一次刑律草案、刑事民事诉讼法、法院编制法、商律、破产律、违警律中，除第一次刑律草案，关于帝室之罪全章及关于内乱罪之死刑，碍难适用外，余皆由民国政府声明继续有效，以为临时适用法律，俾司法者有所根据。”
（五）新闻舆论方面
颁布暂行报律，有限度地开放言论。南京临时政府非常重视新闻舆论工作。1月29日，南京临时政府发行日报《临时政府公报》，以“宣布法令，发表中央及各地政事”为主旨。3月初，南京临时政府内务部颁布《暂行报律》三章：“（1）新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明咨部注册，兹定自暂行报律颁到之日起，截至阳历四月一号止，在此期限内其已出版之新闻杂志，各社须将本社发行及编辑人姓名呈明注册，其以后出版者须于发行前呈明注册，否则不准其发行。（2）流言煽惑关于共和国体，有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人编辑人并坐以应得之罪。（3）调查失实，污毁个人名誉者，被污毁人得要求其更正，要求更正而不履行时，经被污毁人提起诉讼，讯明得酌量科罚。”该报律试图对新闻言论加以管制，尤其是力图限制和取缔有关破坏共和国体的反动言论。不料，此举遭到新闻界的强烈反对。上海报界俱进会及各报馆通电表示“报界全体万难承认”，临时大总统孙中山只好令内务部予以取消。他指出：“该部所布暂行报律，虽出补偏救弊之苦心，实昧先后缓急之要序，使议者疑满清钳制舆论之恶政，复见于今日，甚无谓也。又，民国一切法律，皆当由参议院议决宣布乃为有效。该部所布暂行报律，既未经参议院议决，自无法律效力，不得以暂行二字，谓可从权办理。”
（六）文化教育方面
改革教育方针，发展普通教育。关于教育方针，教育总长蔡元培发表《对于新教育之意见》一文，提出军国民教育、实利主义教育、公民道德教育、世界观教育、美感教育五项主义，作为共和民国的新教育方针。他认为：“军国民主义为体育，实利主义为智育，公民道德及美育皆毗于德育；而世界观则统三者而一之。”对于前清钦定教育宗旨的“忠君”与“尊孔”两条，蔡元培予以彻底否定，以为“忠君与共和政体不合，尊孔与信教自由相违”，主张用世界观教育与美育取而代之。这个教育方针在南京临时政府教育改革过程中已得到初步体现。蔡元培领导的教育部相继颁布《普通教育暂行办法》14条和《普通教育暂行课程标准》11条，对于旧的教育制度和教学内容进行了改革。《普通教育暂行办法》规定：各项学堂均改称学校，监督、堂长一律改称校长；初等小学校可以男女同校；各种教科书务必合乎共和民国宗旨，清学部颁行之教科书一律禁用；不合共和宗旨的各种教科书必须修改；小学读经科一律废止，手工科应加注重；高等小学以上体操科应注重兵式；旧时奖励出身一律废止，各类学校毕业者称该类学校毕业生。《普通教育暂行课程标准》具体规定了小学、中学、师范学校的科目设置：初等小学校科目为修身、国文、算术、游戏、体操，视地方情形得加设图画、手工、唱歌之一科或数科，女子加课以裁缝；高等小学校之科目为修身、国文、算术、中华历史、地理、博物、理化、图画、手工、体操（兼游戏），女子加裁缝，视地方情形得加设唱歌、外国语、农工商业之一科或数科；中学校之科目为修身、国文、外国语、历史、地理、数学、博物、理化、图画、手工、法制经济、音乐、体操，女子加家政、裁缝；师范学校之科目为修身、教育、国文、外国语、历史、地理、数学、博物、理化、法制经济、习字、图画、手工、音乐、体操，女子加家政、裁缝，视地方情形得加设农工商业之一科。关于高等教育，虽然尚未制定新的规章，南京临时政府教育部仍通电各省，要求各地高等以上学校“应令暂照旧章办理。惟《大清会典》、《大清律例》、《皇朝掌故》、《国朝事实》及其他有碍民国精神暨非各学校应授之科目，宜一律废止。此外关于前清御批等书，一律禁止滥用。”南京临时政府积极发展普通教育，为民国时期学校教育的发展奠定了一定的基础。
总之，南京临时政府虽然存在时间短暂，处境非常困难，但还是在政治、经济、军事、法制、新闻舆论与文化教育等各项内政改革方面作出了积极的努力。虽然不少政策与措施并未完全付诸实施，成效也不显著，但这些举措都为近代中国民主共和制度的建设积累了必要的经验教训，其理论价值与历史意义都不容低估。
革命的风暴在推动政权更替的同时，也促进了人们社会生活方式与风俗习惯改革潮流的兴起。1912年2月23日，民国要人唐绍仪、蔡元培、刘冠雄、汪精卫、宋教仁、钮永键、戴季陶、王正廷等26人发起组织社会改良会。该会标榜“以人道主义及科学知识为标准而定改良现今社会之条件”为宗旨，主张“以人道主义去君权之专制，以科学知识去神权之迷信”，希望培养具有共和思想之国民，提出：“尚公德，尊人权，贵贱平等，而无所谓骄谄，意志自由，而无所谓徼倖，不以法律所不及而自恣，不以势力所能达而妄行，是皆共和思想之要素，而人人所当自勉者也。”《社会改良会章程》详细列举了36条需要改良的社会风习，涉及到社会生活的方方面面，如不狎妓，不置婢妾，实行男女平等，提倡废止早婚，提倡自主结婚，承认离婚、再嫁之自由，不得歧视私生子，提倡少生儿女，禁止对儿童体罚，不得苛待佣工，废跪拜礼，废“大人”、“老爷”称呼，废缠足，不赌博，为官时不受馈赠，一切应酬礼仪宜去繁文缛节，戒除迎神、供奉偶像牌位及风水、阴阳禁忌等迷信，讲究公共卫生，戒除有碍风化之广告及各种印刷品，等等。民国初年，社会风习的改良不仅仅是社会团体或个人的行为，南京临时政府成立后，在这方面也做了大量的工作。
改元与改历。采用中华民国纪元和改用阳历都是由孙中山提议的。1911年12月31日，已经当选临时大总统的孙中山特派黄兴到南京出席各省代表会议，“议改用阳历，并以中华民国纪元。经议决自农历十一月十三日起，即阳历元旦，改用阳历，以中华民国纪元，称中华民国元年一月一日。"1912年1月2日，孙中山就任临时大总统的次日，便通电各省都督正式宣布改历改元：“中华民国改用阳历，以黄帝纪元四千六百九年十一月十三日，为中华民国元年元旦。”这是中国正式使用阳历纪年的开始。
提倡公仆意识与廉洁作风。1911年12月29日，孙中山被各省代表会选举为临时大总统，他在致各省都督电中称“今日代表选举，乃认文为公仆”，直视民国总统为国民公仆。这种公仆意识，在孙中山就任临时大总统以后仍然始终保持着。他曾发布通令，要求所有政府官员“须知凡属官员，皆系为民服务，官规具在，莫不负应尽之责任，而无特别之利益”。孙中山自己更是以身作则，始终保持国民公仆形象。据孙中山的临时大总统府侍从队长郭汉章回忆：当时有位年过八旬的萧姓盐商特地从扬州赶到南京想瞻仰一下大总统的风采，以“看看民主气象”。孙中山热情地接待了他，与他亲切交谈，最后告诉他：“总统在职一天，就是国民的公仆，是为全国人民服务的。”萧老问道：“总统若是离职后呢？”孙中山回答：“总统离职以后，又回到人民的队伍里去，和老百姓一样。”萧姓老人告辞后情不自禁地发出“今天我总算见到民主了”的感叹。孙中山生活简朴，很平民化，在南京任临时大总统时，“扫除了中国旧官僚讲排场、摆架子的恶风，也减除了一些官僚式的繁文缛节，无论官阶大小都着同样制服……在南京开创了一种新时代的风气”。那就是廉洁奉公的工作作风。
限期剪辫与劝禁缠足。蓄辫，是满清统治的象征；剪辫，便是反满革命的标志。革命党人在清末从事革命运动的时候已开始剪辫行动，表示与清王朝决裂的志向。武昌起义后，各独立省区的人民纷纷以剪辫行为来庆祝革命的胜利。孙中山还以临时大总统名义发布限期剪辫的命令，要求“凡未剪辫者，于令到之日，限二十日一律剪除净尽。有不尊者，违法论。”由此掀起一个群众剪辫的**。当时浙江鄞县有剪辫诗云：“城市少年好事徒，手持快剪伺于途，瞥见豚尾及锋试，道旁观者拍手呼。”此后虽然仍有不少前清遗老遗少头上拖着辫子，但剪辫业已成为一股新的社会风气。至于劝禁缠足，清末新政时期清政府曾经发布劝戒缠足的上谕，但因只是劝而不禁，收效不大。缠足作为一种残害女性身体与心灵的陋习，在清末并未根除。民国成立后，临时大总统孙中山发布劝禁缠足令称：“当此除旧布新之际，此等恶俗尤宜先事革除，以培国本。”他要求内务部“速行通饬各省一体劝禁。其有故违禁令者，予其家属以相当之罚。”据此，内务部咨各省都督文称：“已缠者，令其必放，未缠者，毋许再缠。倘乡僻愚民，仍执迷不悟，则或编为另户，以激其羞恶之心，或削其公权，以生其向隅之感。”显然，南京临时政府进一步加大了反缠足的力度，女子放足的风气也因此大开。“女子裹脚从此解放了，已裹的放掉，已经裹小的也放大，社会上很自然地一致认定，民国纪元以后生下的女儿，一概不裹脚。”事情当然不会如此绝对，但从此以后放足与不裹脚风气日渐盛行，则是毋庸置疑的。
禁烟与禁赌。鸦片是毒害近代中国的一个巨型毒瘤。临时大总统孙中山发布禁烟令称：“鸦片流毒中国，垂及百年。推其为祸之烈，小足以破业陨身，大足以亡国灭种。”要求内务部厉行禁止，“务使百年病根，一旦拔除，强国保种，有厚望焉”。赌博也是危害社会的一种陋习。南京临时政府内务部呈请临时大总统，要求严行禁赌，“无论何项赌博，一体禁除。凡人民宴会游饮集合各场所，一概不准重蹈赌博旧习。其店铺中有售卖各种赌具者，即著自行销毁，嗣后永远不准出售。责任各该地方巡警，严密稽查。倘有违犯，各按现行律科罪，以绝赌风而肃民纪。”吸鸦片烟与赌博的风气稍有收敛。
禁绝贩卖“猪仔”与保护华侨。贩卖“猪仔”的悲惨历史与各国华侨的艰难生活境况，为长期侨居海外的孙中山所深悉。由于荷属侨民曹运郎等人的呈请，临时大总统孙中山一面命令广东都督严禁贩卖“猪仔”，认为“禁止猪仔出口，尤为刻不容缓之事……务使奸人绝迹，以重人道而崇国体”。一面又命令外务部妥筹杜绝贩卖及保护华侨办法。命令宣称：“海疆各省，奸人拐贩猪仔，陷人涂炭，曩在清朝熟视无睹，致使被难同胞穷而无告。今民国既成，亟应拯救，以尊重人权，保全国体。又侨民散居各岛，工商自给者，亦实繁有徒，屡被外人凌虐，然含辛茹苦，挚爱宗邦。今民国人民同享自由幸福，何忍侨民向隅，不为援手。除令广东都督严行禁止猪仔出口外，合亟令行该部妥筹杜绝贩卖及保护侨民办法，务使博爱平等之义，实力推行。”
可见，南京临时政府为推动社会改良采取了不少政策与措施。这些政策和措施的实行，逐渐改变了社会风习和人们的精神风貌，“所有卑贱、颓废、**行为，有些减少，有些完全消灭了”；“辛亥革命无数头颅所换得来的，除推翻封建帝制以外，广大民众的体格、品格相当提高了”。民国初年，在封建帝制被推翻、民主共和国建立的新形势下，社会上一时出现了朝气蓬勃的新气象。