近代以来，由于外国列强以强势入侵中国，在政治、经济、军事、文教各方面均有越来越大的影响，因此，对外关系在中国政治中的地位日渐重要，有时甚至成为统治者关心的头等大事，远远超过他们对国内问题的关注，因为诸多事实已经表明，如果中国统治当局得不到列强的认可，他们的统治权力将大受限制，有时甚至难以实行。正因为如此，民国初年从南京临时政府到北京临时政府，无不将争取列强承认作为自己的首要任务之一，企图以此获取更多的执政资源。而以英、法、德、俄、美、日六国为代表的列强，在辛亥革命爆发后，就以“中立”为名，观望中国政局的变化，企图利用中国政治鼎革之际的动**，巩固既得侵略权益，进而攫取新的权益。
老牌资本主义国家——英国在中国的经济利益最大。英国在华投资约占民初外国在华总投资的近30%,其在华主要势力范围——长江中下游流域又是中国经济最发达的地区。巨大的经济利益决定了英国对华政策的主要出发点，是尽可能维持中国的局势稳定，避免中国的内乱，以巩固并继续扩大英国的既得利益，而同时期欧洲形势的日渐紧张，协约国和同盟国两大对垒阵营即将来临的战争，也使英国没有更多的余力顾及中国。因此，英国支持在北京建立强有力的中央集权政府，军事强人袁世凯则适逢其选。由于英国在当时世界和中国的实力地位，其对华政策不能不影响到其他国家。
同处欧洲的法国和德国，一个是英国的盟国，一个是英国的对手，但是出于争夺欧洲的需要，两国的对华政策大体与英国一致，都不希望在中国被牵制更多的力量，希望避免将中国“引导到一个混乱局面上去的一些未成熟的或超出这个目标的政治企图自由发展”，而将袁世凯视为“能使中国避免出现一个混乱时期的唯一力量”。
进入20世纪，美国对华政策的主导面是“门户开放”，即以其雄厚的经济实力，向中国渗透与扩张。因此，为了美国资本与商品更多地进入中国市场，美国的对华政策也与英国相似，希望中国的局势稳定，同时对美国有更大的开放，对袁世凯当政的态度较其他列强更为积极。美国金融企业家多主张尽快承认北京政府，美国众议院还在1912年2月29日通过提案，表示对中国新秩序的赞同。
与英、美、法、德在民初对华政策的相对“稳健”、力求使中国保持在袁世凯统治下的稳定局面相比较，日本与俄国的对华政策较为“激进”，更富于进攻性和侵略性。日俄战争后，日本已成为东亚强国，其邻近中国的地理位置以及历史上与中国的长久关系，使其将中国视为对外扩张的天然对象，而中国的虚弱与内乱，将使其更为有机可乘，更进一步地刺激其侵略野心。辛亥革命刚刚爆发，1911年10月24日，日本政府就在关于中国问题的内阁决议中公然声称，日本在中国“占有优势地位”，“一旦该地区发生变乱，能够紧急采取应变措施的，除帝国而外，别无他国。这从帝国所处的地理位置与帝国的实力来看，已是不容置疑的事实，同时也是帝国政府对亚洲所负担的重大任务。”这已清楚地说明日本企图排除其他列强、变中国为其独占殖民地的图谋。民国成立后，日本在承认、借款等问题上处处给中国设置障碍，逼迫中国出让更多的权益。而且日本在与袁世凯打交道的同时，也与革命派和其他各色政治人物广泛联系，使其在中国的政治斗争中处于各方均企图援引为支持的纵横捭阖、游刃有余的有利地位。日本军阀元老山县有朋有言，日本“不想要中国有一个强有力的皇帝，日本更不想要那里有一个成功的共和国，日本想要的是一个软弱无能的中国，一个受日本影响的弱皇帝统治下的弱中国才是理想国家”。随着第一次世界大战的爆发，欧美列强无暇东顾，日本对华侵略野心与行动更为扩张，对日关系已成为中国对外关系中需要处理的首要问题。
沙皇俄国在民初的对华政策与日本有相似之处，即“使中国保持衰弱地位，并坚决反对中国建立一个强有力的政府”，而且注重与日本合作，“特别利用目前的有利时机，以便巩固自己在中国的地位”。1912年7月8日，俄国与日本订立第三次日俄密约，以东经116度27分为界（约为今北京、多伦、锡林浩特一线），将此线以东划为日本势力范围，以西划为俄国势力范围。与日本有所区别的是，俄国因为直接毗邻中国，所以更注重在与中国接壤的周边地区进行扩张，尤其是在外蒙古。但俄国关注的中心主要还是在欧洲，这又使其对华政策受到欧洲局势的牵制，不希望其主要力量陷在中国。
总体而言，民国初年列强的对华政策为：英、美、法、德更看重扶持袁世凯、实现中国稳定给它们带来的实际利益，而日、俄则更希望借中国内部政局变动之机，为本国攫取更多的直接利益。不过，列强在维持其在华既得权益方面的立场与行动仍基本一致，其在民初的对华政策大体上仍维持着合作局面。
民国成立后，中国对外关系面临的首要问题就是获得外国对新政府的承认。因为南京临时政府存在的时间不长，故承认与否尚不成为太大的问题。及至政府迁至北京，施政逐渐走上正轨，承认问题的重要性便日渐凸显。但列强为了以承认要挟中国满足他们的要求，各国驻京外交使节迟迟未向袁世凯就职表示觐贺并递交国书，使承认问题延搁不决，也使迫切需要通过承认而获得列强支持的袁世凯颇为此不安。在承认问题上，列强既有共同利益，如要求中国表现出履行国际义务的意志和能力，承认前清政府签订的所有国际条约之有效，保证外国在华特权利益，赔偿辛亥革命期间外国人的“损失”等等；也有各自的国家利益，如日本对东北铁路筑路权、俄国对外蒙、英国对西藏的权益要求等等。对于前者，袁世凯基本没有表示反对，但对于后者，袁世凯考虑到国人的反应与列强间关系等各种内外因素，尚不能完全满足列强的要求，因此，袁世凯与列强关于承认问题的谈判进行得并不十分顺利。由于列强对承认问题采取了一致行动的原则，故袁世凯一时亦不能通过谈判在列强中打开个别承认的缺口。
因为美国以“门户开放”作为对华政策的主轴，更注重在中国获取普遍的政治经济利益，故其对承认问题的态度较其他列强为积极，还在1913年初，美国国会已通过承认中国新政府案，美国舆论也呼吁尽快承认中国新政府。当年4月中国正式国会开幕后，美国总统威尔逊认为承认时机已经成熟，决定承认中国新政府，并于5月2日通过美国驻华使节将承认国书递交袁世凯。此后，袁世凯通过镇压二次革命而控制了全国局势，列强也通过谈判而基本得到了他们希望得到的利益，承认问题终于在袁世凯就任正式大总统之际得到解决。10月10日，袁世凯在大总统就职宣言中正式向列强承诺：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约，必应恪守；及前政府与外国公司、人民间所订之正当契约，亦当恪守；又各外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案成例已享之权利并特权豁免各事，亦切实承认。”英、法、德、俄、日等国政府亦同时对袁世凯就职表示承认与祝贺。
承认问题的解决，使袁世凯政府总算得到了列强的正式认可，但这并不意味着袁世凯可以在对外关系方面松口气，他仍然面临着诸多亟待解决的外交问题，其中俄国和英国分别对外蒙和西藏提出的权益要求，使中国再次面临分疆裂土的严重局面。
位于中国北方的蒙古一直为不断向东扩张的俄国所觊觎。由于历史的原因，有清时期，蒙古已经分为外蒙和内蒙两部分。清政府在外蒙的统治地位，因种种原因而在不断削弱中，外蒙上层王公、贵族、喇嘛阶层的离心倾向日渐发展。俄国则通过一系列不平等条约，获得了在外蒙的各种特权，开始向外蒙全面渗透。1907年的俄日两国第一次密约，将外蒙划为俄国的势力范围，此后俄国对外蒙的扩张更为急速。通过笼络、收买等方法，俄国在外蒙的上层王公、贵族、喇嘛阶层中扶植了亲俄集团。辛亥革命爆发后，俄国认为侵吞外蒙的时机已至，随即策动外蒙亲俄集团首领于1911年11月30日宣布“独立”，将驻外蒙的清军和清政府官员驱逐出境。12月16日，外蒙成立所谓“大蒙古国”，尊库伦活佛哲布尊丹巴为“皇帝”，以“共戴”为年号，由车林齐密特任“总理”。
外蒙“独立”完全是在俄国的扶植和支持下发生的。1912年1月，俄国外交部发表声明，公然无视中国对外蒙的主权，要求中国不在外蒙设立行政机构及不驻兵。对于外蒙局势，袁世凯当政后的政策可谓和战两难，由于国内舆论的强烈反应及维持统治的需要，他不能听任外蒙“独立”，但因为外蒙问题的复杂国际背景，加以迫切需要得到列强的承认，以及外蒙地处偏远之地，自身实力不济，袁世凯一时又不能采取强硬立场。袁世凯曾经准备通过与外蒙当政者直接谈判以解决外蒙问题，他两次致电库伦活佛哲布尊丹巴，表示“但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，致失主权”。但是，外蒙“独立”运动的领导者已经形成为亲俄既得利益集团，他们自恃有俄国作后台，并不理睬袁世凯的谈判建议。袁世凯又曾准备出兵外蒙，但俄国立即威胁说，如中国进兵外蒙，俄当干涉。俄国的强硬态度迫使袁世凯只能一面令外交部声明中国对于蒙、藏等地拥有完全主权，外人不得干预；一面被迫转而寻求同俄国交涉解决外蒙问题之道。而这也是俄国自外蒙“独立”以来一直的要求，因为外蒙毕竟是中国领土，其独立如无中国承认，则无法理依据，俄国的目的就是以俄中交涉，逼迫中国承认外蒙独立的现实。
1912年11月3日，俄国强迫库伦当局签订《俄蒙协约》及其附约《通商章程》。《俄蒙协约》规定，俄国扶植蒙古自治，不准中国军队进入蒙境，不准华人移殖蒙地，未经俄国政府允许，蒙古不得与他国订立任何违背本约之条约；《通商章程》给予俄人广泛的权利，如在蒙境内自由居住、往来、经商、开垦，实行进出口免税，拥有治外法权等。《俄蒙协约》使俄国在外蒙获得了种种近似于殖民地的特权，使外蒙实际上沦为俄国的保护国。对此，中国驻俄公使刘镜人奉令向俄方声明：蒙古为中国领土，没有与外国订立条约之资格，故对任何外国与蒙古订立之条约，中国政府概不承认。与此同时，北京政府外交总长梁如浩在舆论批评的压力下被迫辞职，前驻俄公使陆徵祥接任外长。自1912年11月起，陆徵祥与俄国驻华公使库朋斯基开始谈判解决外蒙问题。俄国的基本立场是：中国不更动外蒙行政制度，不在外蒙殖民，承认蒙古军备警察之组织，由俄国调处规定中蒙交涉及领土范围事宜，承认《俄蒙协约》及其附约。中国的基本立场是：同意不改变外蒙旧制，不于旧制外驻兵、设官、殖民，俄国应承认中国在外蒙的完全主权及治权，不干涉中国在外蒙的政策措施。双方在谈判中围绕各自的基本立场反复争执，俄国抱定“欲使外蒙恢复旧状万不可能”的蛮横态度，极力压迫中国接受其提案。当时正值袁世凯与革命派决裂前夕，在借款、承认、统一等问题上有求于列强处甚多，故规定交涉方针是力持和平主义，不愿与俄国决裂。在这种情况下，中俄双方于1913年5月20日达成协约草案，主要内容为：俄国承认外蒙为中国领土完全之一部分，尊重中国旧有权利，不向外蒙派兵，不办殖民；中国不更动外蒙之地方自治制度，许其有组织军备警察之权，拒绝非蒙古籍人殖民之权，以和平办法施用其权于外蒙，同意《俄蒙协约》给予俄国的商务利益。该协约草案的达成，使俄国除了作出一些形式和文字的让步外，实际上基本达到了谈判的预期目的，即在外蒙排除中国的势力和影响，逐渐将外蒙变为俄国的保护国，但俄国国内部分民族沙文主义者对草约规定“外蒙为中国领土完全之一部分”的条文仍不满意。中俄草约在5月28日提交国会讨论时，遭到国民党籍议员的坚决反对，认其无异于断送外蒙，同时提出若干修改意见，关键是外蒙军警须受中国政府的节制。在草约交付表决时，众议院于7月8日通过，参议院则于7月11日否决。俄国方面对此极为不满，13日照会中国外交部，另行提出订约提案，明确要求中国承认外蒙自治。此时袁世凯正忙于镇压二次革命，无暇顾及外蒙问题，中俄交涉暂时停顿。
在袁世凯镇压了二次革命之后，中俄关于外蒙问题的谈判于1913年9月18日起重新恢复，新任外交总长孙宝琦负责此次谈判。俄国在谈判中提出了较前次所议草约更为苛刻的条件，尤其是要求将外蒙列为其后与中、俄并立的签约方，从而在实际上赋予其独立国家的身份，同时不同意将外蒙为中国领土一部分的表述列入正文。此时，袁世凯已无意继续坚持，遂同意了俄国的条件，并且为了避开国会审议手续，主动提议不以缔约而以换文方式订约。11月5日，中俄签字互换《中俄声明文件》五条，主要内容为：（1）俄国承认中国在外蒙之宗主权；（2）中国承认外蒙之自治权；（3）中国承认外蒙自行办理内政并整理本境一切工商事宜之事权，不驻兵，不派驻文武官员，不殖民，俄国对外蒙亦不派兵、不干涉内政、不殖民；（4）中国声明承认俄国调处，按照上述各条及俄蒙商务专款明定中国与外蒙之关系。《中俄声明文件》还有另件四款，声明俄国承认外蒙为中国领土之一部分；凡关于外蒙政治、土地交涉事宜，中国政府允与俄国政府协商，外蒙亦得参与其事。《中俄声明文件》基本满足了俄国对外蒙的权益要求，并为其最终将外蒙纳为其保护国创造了条件；而中国除了没有多少实际意义的所谓“宗主权”外，丧失了作为主权国家对自己领土——外蒙的几乎所有重要权利。
根据《中俄声明文件》的规定，中、俄、蒙三方自1914年6月8日起，在外蒙恰克图开始谈判，解决各项未决问题，三方争执的要点主要是关于铁路、邮政、税则、司法诉讼等方面的具体问题。中国方面本来希望通过谈判挽回一些利权，但袁世凯此时正在为如何应付日本的“二十一条”要求而大伤脑筋，指示代表可以用“彼有实事，我徒虚名”的方法向俄方让步。在袁“徒虚名”的方针指导下，1915年6月7日，三方签订《中俄蒙协约》，主要内容是：外蒙承认《中俄声明文件》及另件，承认中国的宗主权；中、俄承认外蒙自治，并为中国领土之一部分；外蒙无权与各外国订立政治与土地关系之国际条约；哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封，外蒙使用民国年历，兼用蒙古干支纪年；中、俄承认外蒙办理一切内政及与各国订立关于工商事宜条约之专权；中、俄不干涉外蒙现有内政制度；《俄蒙通商章程》继续有效。《中俄蒙协约》确认了此前俄国在外蒙获得的各项侵略权益并予以具体化，而中国除了得到并无多少实际作用的册封权及使用民国纪年外，在挽回权益方面几一无所获。
《中俄蒙协约》签字的当天，袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗。6月9日，哲布尊丹巴致电中国政府，取消“独立”及外蒙国号、年号，外蒙在名义上回归中国。中国政府随后于库伦设办事大员公署，任命都护使；于恰克图、科布多、乌里雅苏台设佐理专员公署，任命佐理员。中国对外蒙恢复了名义上的治权，但外蒙亲俄疏华、离中国而去的倾向并未因此而得到根本的改变。几年之后，外蒙即因中俄两国国内政局的变化而经历了由复归到再度脱离中国之路。
民国初年，在中国西南边疆的西藏，也上演了一场在英国策动下的自治闹剧。辛亥革命爆发后，西藏亲英分子发动藏军驱逐了驻藏中国军队及官员，随后藏军继续东进，到1912年中，攻陷川藏边多数县城，威胁到川、滇两省的安全，西藏与外蒙同时成为民初事关中国国家主权的主要边疆问题。
袁世凯上台后，鉴于藏军进犯川边形成的威胁，决定实行剿抚结合、先剿后抚的对藏政策。川、滇两省地方当局则出于切身利害关系之考虑，对出兵平息藏军进犯的态度较为积极。川督尹昌衡率队于1912年7月自成都出发，西进川边；滇督蔡锷亦于同时派部队自云南北进川边。川、滇两军行动迅速而积极，到8月底基本收复了川边失陷各地，并准备向西藏进兵。此时，一直对西藏持有侵吞野心的英国公开出面支持西藏地方当局，干涉中国内政。英国驻华公使朱尔典在与袁世凯的会谈中，多次要求中国停止进兵，与西藏当局谈和，否则将不向中国提供借款。8月17日，英国正式照会中国声明：（1）英政府不允中国干涉西藏内政；（2）反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等；（3）英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；（4）以上各节先行立约，英方将承认之意施于民国；（5）暂时中藏经过印度之交通应视为断绝。9月6日，朱尔典又在与外交次长颜惠庆的会见中公然威胁说，如果中国政府不令川、滇军停止进兵，英国不仅不承认中国政府，且将以实力助藏独立。英国以袁世凯迫切要求得到列强的承认和借款为要挟勒索之手段，作出如此**裸的威胁举动，粗暴干涉了中国国家主权所及范围内之行动。但是，在英国的威胁面前，有求于人的袁世凯不敢再坚持先剿后抚的既定方针。8月30日，国务院电令尹昌衡：“切不可冒昧轻进，致酿交涉，摇动大局。”此后，川、滇军基本上停止于川边怒江一线。虽然川、滇军的进兵未能完全达成预期目的，但毕竟大大缓和了因藏军进兵而引起的川边危局，稳定了川藏边形势，并构成了对西藏地方的军事压力，为中国争得了在其后中英西藏交涉中的一定地位，也遏制了西藏问题的继续恶化，使其最终未发展至外蒙问题那般结局。
川、滇军停止进兵后，北京政府对西藏改剿为抚，“冀以怀柔之手段，牢笼藏人”，对西藏“不施行新制，悉依旧法”，同时恢复被清政府开革的达赖封号，并加封班禅。但是由于英国的阻挠，北京政府无法和达赖建立直接联系，西藏地方当局在英国的怂恿支持下，关闭了与北京政府的谈判大门，决议“若民国政府派兵来藏，藏人不能限止时，即请英人出面阻止，并以特别权利报酬英人”。至此，北京政府只能转而与英国交涉解决西藏问题。
英国一直企图使西藏脱离中国，归属于其殖民地——印度。为此，英国不惜通过种种方法，在民国初年制造出所谓西藏问题，然后再要求与中国谈判，实现其对藏图谋。英国对藏政策的中心在于使西藏“名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦的地位，但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府的地位，而且还应该成立一个有效机构，以便把中国和俄国都排挤出去。”同时期俄国对外蒙扩张的得手以及北京政府表现出的软弱态度，也刺激着英国侵吞西藏的欲望，有如英印总督哈定所言：“既然俄国对蒙古政府的支持并没有随之以反俄浪潮，那么我们也没有理由猜想，英国反对把西藏划入中国会导致反英浪潮。”但是，对于与英国进行关于西藏问题的谈判，北京政府实际采取了拖延态度，因为它知道在当时的情况下，谈判的结果不会对中国有利。英国却容不得北京政府的拖延，1912年12月12日，英国外交大臣格雷授意朱尔典向中国提出：如果中国政府不在三个月内开始关于西藏问题的谈判，那么英国不仅不承认中国政府，而且将视1906年《中英条约》为无效，并将自由地与西藏当局直接谈判，支持建立和维护西藏的独立。对此，中国政府在12月23日复照英国声明：中国对西藏拥有全权，惟现时无意改西藏为行省，但亦不许其他一切外国干涉西藏内政；中国于西藏必须驻有军队，但非无限制；中英已两次订立关于西藏之条约，今无改订新约之必要；承认中华民国不能与西藏问题并为一谈。英国政府对中国答复之拒绝谈判西藏问题及订立新约十分不满，朱尔典公然威胁外交总长陆徵祥：“不订约恐办不到。”北京政府终于屈从英国的强大压力，于1913年3月27日通知朱尔典，表示准备按照英国上年8月17日照会所提条件与英国谈判。其后，为了实现分裂西藏的图谋，英国又提出西藏应作为独立方参加中英谈判，虽然中方反对英方的提议，但在英国的压力下，最后仍被迫接受。
1913年10月6日，中、英、藏三方会议在印度西姆拉开幕。中国西藏宣抚使陈贻范、英印政府外交大臣麦克马洪、西藏地方当局首席噶伦伦青夏札代表三方出席会议。藏方首先提出包括西藏独立、中国不得派员驻藏等内容的协议草案，而且为西藏疆域划出了囊括青海和四川西部大片地区的界线。此等要求遭到中国代表的严正反对。中方提出驳复条款七项，强调西藏为中国领土之一部分，中国可派驻藏长官及其卫队驻扎西藏，西藏于外交及军政事宜均应听命中国中央政府指示而后行。英国虽以调停身份在中、藏双方居间活动，企图得到于己有利的结果，但因中、藏双方的立场针锋相对、难以调和而没有结果。
西姆拉会议进行过程中，中俄发表有关外蒙问题的声明文件，英国方面由此受到“启发”，1914年2月17日，麦克马洪提出将西藏划分为内藏和外藏的解决方案，要点是“承认外西藏业已成立的自治权，而中国于内西藏仍有若干权利”。3月11日，麦克马洪正式提出英方“调停”约稿，主要内容为：中国对西藏拥有宗主权并承认外西藏有自治权，所有外藏内政由拉萨政府掌理，中国不改西藏为行省，西藏不有代表于中国议院或类似之团体；中国于西藏不派军队，不驻文武官员，并不办殖民之事；英藏议订新通商章程；英国商务委员可于必要时随带卫队前往拉萨。草案将青海大部及四川西部均划入西藏，然后再划为内藏与外藏，外藏除了包括西藏的传统地域外，还包括了青海及川边的部分地区。此项“调停”约稿，使西藏得以在中国内部的“自治”之名，行英国控制下的“独立”之实。但即便如此，北京政府鉴于外蒙谈判成例可循，并未表示太多的异议，只是对于西藏划界问题坚持己见，遂使此后会议的争执焦点转为西藏（包括内外藏）划界问题。中方在西藏划界问题上，也是一退再退，从最初主张以江达为川藏界、当拉岭为青藏界，直到最后让步至：当拉岭以北青海地方及巴塘、理塘等地仍归中国完全治理；怒江以东及德格、瞻对、察木多、三十九族等地定为特别区域，不再添设郡县；怒江以西由西藏自治。唯英国仍不以此为满足，麦克马洪抄袭俄国故技，以增加“承认西藏为中国领土之一部分”文字的附件为诱饵，企图诱使中国同意英国提出的西藏划界方案。4月27日，英方提出西藏划界的最后修正案，条文基本照旧，并以不再与中方谈判为威胁，迫使中国代表陈贻范草签其上。
民国初年的西藏问题与外蒙问题，有共同点也有不同点。其共同点在于都是英、俄为满足自身攫取中国权益之要求，利用西藏与外蒙的特殊历史和环境而挑起，在逼迫中国谈判、签约、让权方面也走了同样的路。不同点在于，中国在外蒙完全没有驻兵，内外环境又使进兵外蒙为不可能之举，北京政府在外蒙问题上没有说话的实力，只能接受沙俄的摆布；但西藏的情况有很大的不同，川、滇军民初西征，使中国在藏边打下了军事根基，虽不甚稳固，但毕竟还在中国手中，英方在西姆拉会议期间所划之内藏区域，相当一部分还有中国驻军，让中国主动从自己的领土上撤军并拱手送人，为北京政府于心不甘、于势亦不敢，这是北京政府在西藏划界问题上不肯轻易就范的重要原因之一。而英国的胃口又太大，坚持不在内外藏划界问题上作出必要的让步。因此，中英双方关于西藏划界问题的讨论终不得结果。1914年4月28日，中国政府在接到陈贻范关于草签条约的报告后，立即去电声明：“执事受迫画行，政府不能承认，应即声明取消。”此后，虽然英方一再威胁中方：如不正式签约，英国“将自由地单独与西藏签约”，但中国坚持不在划界问题上作出大的让步。7月3日，英国与西藏地方当局代表签订《西姆拉条约》（内容基本同于英方3月11日“调停约稿”），陈贻范当即严正声明：“凡英藏本日或他日所签之约或类似之文件，中国政府一概不能承认。”其后，中国政府又向英国驻华公使朱尔典，并通过中国驻英公使刘玉麟向英国政府表示了同样的立场。因为西藏地方是中国的完全领土，受中国中央政府的管辖，故西藏地方当局根本无权与外国订约，而中国历届中央政府也从未承认过《西姆拉条约》，所以在国际法意义上，该条约完全是非法无效的，对中国没有任何约束力。除此之外，麦克马洪和夏札于当年3月24日和25日以秘密换文的方式，私下划定了西藏东部与印度的边界线，将西藏东部门隅、洛隅、察隅地区约9万余平方公里的土地划入印度，这就是中印边界东段所谓“麦克马洪线”的由来。西藏地方当局为中国中央政府辖下之地方机构，既无权与外国订约，也无权与外国划分国家的边界线，而且此事既未在西姆拉会议讨论，中国政府也根本不知道，更谈不上承认了。这完全是一条非法而无效的边界线。在民初中英西藏交涉的全过程中，中国政府严守国家主权立场，对于《西姆拉条约》及英藏谈判坚持不承认，终使英国无计可施，此举亦可谓开近代以来中国在列强压力下外交不妥协之先声，预示着民国外交变化之开端。
当边疆问题在民国初年的中国对外关系中暂告一段落时，中日关系又开始出现紧张局面。日本一直图谋利用中国政局变动之机，谋取侵略权益。还在北京政府成立后不久，日本即利用承认问题勒索中方，逼迫北京政府在1912年10月与日本就满蒙五路借款问题秘密换文，取得了在东北修筑四平至洮南、开原至海龙、长春至洮南铁路的借款权，以及洮南至承德、吉林至海龙铁路的借款优先权，使日本势力在东北进一步扩张。但日本并不以此为满足，还在寻求时机攫取更多权益，接踵而来的第一次世界大战即为其创造了大好时机。
1914年6月，以英、法、俄等为协约国一方，德、奥等为同盟国一方，打响了第一次世界大战，欧洲主要列强均卷入战争，无力他顾，暂时放松了在中国的扩张活动，此种形势被日本认为是对华扩张之绝好时机。日本极端右翼浪人团体黑龙会在世界大战爆发后拟定了《解决中国问题意见书》，认为“目前是日本迅速解决中国问题最有利的时机。这样的机会是千载难逢的。现在行动不但是日本的神圣责任，而且目前中国的情况有利于实行这种计划。我们应该断然决定而且立即行动。”狂妄地宣称：“日本将负责保卫中国的领土，维持中国的和平与秩序。”他们还提出了若干具体的侵略主张（实为其后提出的“二十一条”之基础）。日本政府当然更不会迟疑，战争爆发后不久，即以加入协约国参战之名，行趁火打劫之实，并首先将目标瞄准了德国在华势力范围——胶州湾租借地及胶济路。1914年8月23日，日本以德国未答复其于15日发出的令德军解除武装并交出胶州湾租借地的最后通牒为由，对德国正式宣战。随后，日军于9月初在据守胶州湾的德军后方——山东龙口登陆并节节推进，10月6日，不顾中国的抗议侵占胶济路西段起点济南，11月7日，攻占德国在山东之根据地青岛，占据了胶州湾租借地和胶济路全线。
第一次世界大战的主要战场在欧洲，基本无关中国的利益，但胶州湾问题牵涉到中国，又使中国不能对这场战争完全置身事外。战争爆发后不久，北京政府于8月6日宣布“决意严守中立”，其后又循日俄战争之前例，将胶州湾附近地域划为战区，听由日、德军队厮杀。北京政府也曾谋划与德国交涉或由中国直接出兵，收回胶州湾租借地，但英美对此态度消极，日本更是强烈反对。协约国方面为了争取日本的支持，对日本在华扩张举动抱着眼开眼闭之态度，致日本的行动更肆无忌惮。北京政府本已要求山东驻军对日军的行动不予抵抗，且对日本“给以行军利便，无不为力”，只是对日军侵入胶济路西段的举动表示了异议。但日军却得寸进尺，不仅肆意扩大军事行动的范围，侵占全部胶济路，而且在军队所过之处对官民人等予取予求，同时强词夺理，声称“胶济为德路，与华无涉”，为其后攫夺胶济路产业预留地步。
日、德战事结束后，1915年1月7日和16日，中国两次照会日本，声明取消战区，要求日军撤离。但日本非但不理睬中国的要求，反而利用欧洲列强身陷战争之机，挟战胜德军之威，企图压迫中国就范，使其在山东攫取的权益合法化，同时彻底解决满、蒙等悬案，进而为独占中国创造条件。制造并解决悬案，由此扩大侵略权益，是日本一向的拿手好戏。早在两年前，日本外相加藤高明即有言：日本决心解决中日悬案。但“究竟在如何时机，想出如何名义，而与中国交涉，现虽难预料，然日本国民之决心则断然在此点”。如后之论者所谓：“今日缔一新约，既成事实的悬案甫获解决，明日违约扩张，又攘占新权益，构成新悬案。日本的违约扩张一日不停，悬案势将层出不穷，不达完全侵占满蒙，将永无底止。既夺满蒙，又势将及于华北，以至整个中国。”正是日本的侵略行动，造成了民初中国外交的空前危机。
1914年11月，日本大隈重信内阁通过《对华交涉训令提案》，提出了对中国的“二十一条”要求。12月3日，日本外相加藤高明就此向驻华公使日置益发出训令。为使中国接受日本的要求，日本准备了软硬两手，“充分考虑既采用适当引诱条件，又要在不得已时采取威压手段”。软的一手是：（1）对袁大总统之地位及其一身一家安全之保障；（2）对革命党及中国留学生之厉行严重取缔；（3）适当时机开议胶州湾之归还事；（4）袁大总统及有关系之大官奏请叙勋。硬的一手如日置益所建议：（1）在山东的军队留驻现地，施以军事威胁；（2）煽动革命党和宗社党，显示颠覆袁政府之气势。日置益还进一步提出：软可以提供借款并以金钱收买袁政府高官及操纵舆论，硬可以出兵镇压并占领津浦路北段。日本企图以此软硬兼施之法，逼袁就范。
1915年1月18日下午，日置益在北京中南海怀仁堂向袁世凯面交“二十一条”要求，并告袁：“今次如能承允所提条款，则可足征日华的亲善，日本政府对袁总统，亦可遇事相助”；要求“中国政府绝对的同意”，“切望即速全部同意”，警告“万一迁延迟疑，恐将发生不虞的事态”；要求袁“绝对保密，尽速答复”。“二十一条”要求分为五号，其主要内容是：
第一号，对山东的要求四款：（1）中国承认日本获得所有德国在山东依据条约或其他关系享有之权益；（2）山东省内及沿海土地岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国；（3）由日本建造烟台或龙口连接胶济路之铁路。（4）中国从速自开山东省内各主要城市为商埠。
第二号，对满、蒙的要求七款：（1）日本对旅顺、大连的租借期并南满、安奉铁路经营期展至99年；（2）日人在南满东蒙可为经营农工商业获得土地租借权和所有权；（3）日人得在南满东蒙任便居住往来，并经营商工生意；（4）中国允将南满东蒙各矿开采权许与日人；（5）中国如准许他国在南满东蒙建造铁路或以该地区课税抵押给他国借款时，应先经日本同意；（6）如中国在南满东蒙聘用政治、财政、军事各顾问，必先向日本商议；（7）中国将吉长铁路管理经营事宜委任日本，年限为99年。
第三号，对汉冶萍公司的要求二款：（1）俟将来机会相当，将汉冶萍公司作为两国合办事业，未经日本同意，所有该公司一切权利产业，中国不得自行处分，亦不得使该公司任意处分；（2）所有属于汉冶萍公司之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准外人开采。
第四号，切实保全中国领土一款：中国允准所有沿海港湾岛屿概不让与或租与他国。
第五号，其他方面的广泛要求七款：（1）中国中央政府须聘用日人充当政治、财政、军事等顾问；（2）所有在中国内地所设日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权；（3）须将必要地方之警察作为日中合办，或在此地方警察署内聘用日人；（4）由日本采办一定数量之军械（譬如中国所需军械之半数以上），或在中国设立日中合办军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料；（5）将武昌至九江、南昌铁路及南昌至杭州、潮州铁路建筑权许与日本；（6）福建省内筹办铁路、开矿及整顿海口（船厂在内），如需外国资本时，先向日本协商；（7）允认日本人在中国有布教权。
日本向中国提出的“二十一条”，内容广泛，既有对日本一直视为其势力范围的满、蒙权益之要求，又有对刚刚强占的山东权益之要求；既有对汉冶萍公司、铁路筑路权等具体的权益要求，又有对土地所有权、布教权等一般性权益要求；表现出日本对华侵略扩张之急迫与贪婪。更严重的是，日本不仅提出了大量的经济权益要求，还提出了诸如聘用顾问、合办警察等事关国家主权根本的政治性要求，充分暴露了其利用时机、加速对华扩张、攫取各项权益、最终将中国变为其独占势力范围甚或殖民地的侵略野心。
正耽于帝制筹划中的袁世凯对日本提出如此事关国运安危之要求事先并无预计，也就谈不上什么应对之方，“事前虽昧与察觉，交涉乍启，不免惊诧无措”。日本人的精明狡猾之处还在于，日置益以归国返任为由提出晋见袁世凯，甩开北京外交部，直接向袁提出各项要求，不使其留下推托回旋之余地；而且日本人号准袁心头所忧所虑，在袁筹划帝制之关键当口提出这些要求，对袁诱以“中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成云”，使急于获得列强尤其是近邻日本支持其复行帝制的袁世凯更难决断。袁世凯在收到日本的要求后数日间，连续召集国务卿徐世昌、外交总长孙宝琦、陆军总长段祺瑞、税务处督办梁士诒等集议，讨论如何答复日本的要求。由于中国所处之弱势地位和袁世凯的个人私心，袁无法强硬拒绝日本的要求，但又不愿因过于退让而为各方所责，故决定先适当拖延谈判进程，尽量与日本讨价还价，同时向外界透露日本要求，利用舆论与民意制日，并探询列强态度，企求“以夷制夷”，以求最终对日本的要求既不完全拒绝，而又不过失国家主权。有如中国驻日公使陆宗舆所言：“总令其不先动兵，则所损尚可稍轻”；“谈判以能磋磨期日为佳，总不令决裂为得计”。为此，袁世凯重召总统府外交顾问陆徵祥出山，接孙宝琦任外交总长，负责对日交涉，并通过私下沟通与公开舆论，试探日本的态度，甚而直接告其军事顾问、日本人坂西利八郎：“日本国本应以平等之友邦对待中国，何以时常竟视中国形如猪狗！”“对于要求条件，尽可能地让步，但办不到之事，终究不能办。此属无法之事。”意谓日本对其不要逼之过甚。
但无论袁世凯作出如何姿态，日本咬定各项条件毫不松口。在日本的压迫下，中日关于“二十一条”的谈判于2月2日开始在北京秘密举行。日方代表日置益在谈判中首先表示：“本国政府之方针业经确定，内阁虽换，方针不变。本国政府以此次之要求，极为正当，必欲达到目的而后可。”他的谈判策略是“力求从速进行”，首先要求中方表示对“二十一条”的总体意见，然后再对各项条件表示具体意见，以图浑水摸鱼，使中方接受危害最大的几项条款。中方代表陆徵祥就日方所谓“力谋亲善”辩白言，“不必于此时提出条件，始得谓之亲善”，“初非待提出许多之条件始得达此亲善之目的也”，实为婉言批评了日本的主张。他的谈判策略是逐条讨论，反复讨价还价，尽量拖延时间，以根据形势之发展，打消危害甚大的数项条款。2月9日，中方提出对日方提案之修正案，对日方提案有较大修改，使日方颇为不满。日置益处于谈判第一线，领受日本政府的指示，态度强硬，动辄以停止谈判相要挟，必欲中方完全屈服而不罢休。中方代表陆徵祥之上，袁世凯为谈判决策人，他通过外交次长曹汝霖传达旨意，直接指挥此次谈判。袁久经政坛风云而又富于权谋机变，深知日本此次提出要求之严重性与对中国国家主权危害之大，面对国内民众和舆论之强烈反弹，以及其他列强之虎视眈眈，不能亦不敢决断接受日本的全部要求。尤其是日本提出的第五号各项要求，牵涉方面甚广，对中国危害最大，虽有日置益不断咆哮于谈判桌前，企图压迫中方接受，并以增调日军来华为威胁，但中方仍坚持表示“碍难商议”。
日本提出的“二十一条”要求经披露后，国内反对的民意沸腾，集会抗议、成立组织、发出通电、抵制日货、征募救国储金等等，反日舆论和行动遍布国中。袁世凯亦思利用民气民意为对日交涉之后盾，起初对反日舆论和行动表示了适度的支持，甚至授意手下军政高官发出反日通电。但没有实力支撑的民意并不足以遏制日本的侵略野心，而日本对袁世凯内心之虚弱亦了如指掌，对袁仍步步进逼。为了缓解日本的压力，袁世凯只能重施近代中国统治者面对列强压迫时之故技——“以夷制夷”，企望以此牵制日本的行动。在袁世凯的授意下，外交部参事顾维钧与在华有最多利益的英国和暂时置身于欧洲战事之外的美国驻华使馆保持着密切的联络，及时通告谈判情况，并将日本严格保密的第五号条款透露给英、美使节，以促使他们“慎重考虑，采取措施，防止中国给予日本以过多的利益而影响它在中国的既得利益”。英、美等国起初对日本向中国提出的“二十一条”第五号各款并不知情，认为日本的要求基本上仍关系满、蒙等日本传统势力范围，故表示支持或默认，但在英、美得知日本提出的第五号条款后（日本于2月20日向英、美通报），对日本未及时告知表示不满，对该条款对他们的利益有可能造成的损害表示关切。英国坚持其在长江流域的固有利益，美国则继续强调门户开放政策，英、美舆论亦对日本有批评，对中国表同情，对日本形成了一定的压力。
面对日本的强硬通牒和武力威胁，袁世凯并无高招，他所寄望的英、美支持，也是口惠而实不至。英美两国关心的只是本国在华利益，并无意与日本发生正面冲突。当日本的要求有所软化后，英国的态度随之改变，英国外相格雷训令驻华公使朱尔典告中国外交总长陆徵祥：“日本最后提案颇为宽大，应即允诺，以谋求时局之妥协，将有利于中国”，并警告如发生破裂和战争，“其结果将导致瓜分中国”。美国国务卿白里安也认为，日本“将希望条款（指第五号要求——引者注）基本上全部撤回，这是易于达成妥协之所在。”在此情况下，袁世凯既无实力支持，不敢冒对日决裂的风险，又时时念着称帝之举尚须看列强尤其是日本的脸色，只能作出对日妥协的决策。袁世凯的态度有如驻日公使陆宗舆所言：日本“决心谋我，形势已著，手段且甚恶辣。我国内外局势，万不宜战，英美又无力干涉，若待其兵临占地索赔，所损匪细，且恐横生意外，大局不堪设想。”在日本最后通牒时限到期前，5月8日下午，袁世凯在总统府召集副总统黎元洪、国务卿徐世昌及各部总长集议，通报谈判情况，讨论如何答复日本通牒。与会者多看袁之眼色行事，而袁已决策接受日本通牒，并谓日本删除第五号要求“深为铭感，日本政府如此宽大之度量，勿待最后通牒，即可解决”。
“二十一条”要求的提出，是日本侵略中国的必然产物，其对中国国家主权损害之重，开《辛丑和约》后之又一恶例。但中日有关“二十一条”交涉的更重要意义在于，日本“原是想一举宰制中国并独霸东亚，但也是激长中华民族运动最有力的鞭笞，这幕交涉遂成为近代中日两国关系恶化的大关键”。因为日本无视国际关系的基本准则，以武力威胁手段强迫中国接受“二十一条”，虽然得逞于一时，却激起了中国国内强烈的反日浪潮与民族主义情绪，形成为一波高涨的爱国运动，即便是最终对日妥协的袁世凯和北京政府，一时亦不能或不敢公然压制此等民族主义情绪之表现。由“二十一条”交涉而起之爱国反日运动，为其后五四运动爆发之预演，诚如论者所谓：“中国的民族主义情绪衰而复盛，成为二十世纪中国政治中一个决定性的推动力量，五四学生运动就是这股风气继‘二十一条’时的反日运动后的一次更大爆发。”“从这个角度看，可以说‘二十一条’时期的反日运动正是承辛亥革命启五四运动的转折点。”
中日“二十一条”交涉再次重复了近代中国外交之成例，即始争终让，最后以中国的妥协和权益之丧失而结束。负责签约之外交总长陆徵祥对参政院这样解释：“我之实力，尚未充足”；“一经决裂，必无幸胜”；“大局糜烂，生灵涂炭，更有不堪设想者”；“政府反复讨论，不得不内顾国势，外察舆情，熟审利害，以为趋避”。但不同的时代环境，还是给此次交涉留下了有所不同之结局。由于日本是挟武力以最后通牒方式强迫中国接受其要求，故此5月13日中国外交部就此次中日交涉发表声明，历数交涉经过及中国让步之不得已，强调：“中国不得不勉从最后通牒所开各节。如列强对于保持中国独立及领土完全暨保存现状与列强在中国工商业机会相等主义所订之各条约，因此次中国承认日本要求而受事实上修改之影响者，中国政府声明非中国所致也。”“勉从”与“非中国所致”的说法，实际上为其后中国否认“民四条约”埋下了伏笔。“民四条约”签订时，国会已为袁世凯废弃，故该约未经国会正式通过批准，法律手续不周，亦为中国政府其后否认该约之理由。再者，“民四条约”签订不过一年，袁世凯即忧病而亡，由于中国政局的变动，其后之中国政府均不承认此约之有效。因此，当第一次世界大战结束后，中国在巴黎和会上以战争遗留问题而提出重审此约有关问题之议则顺理成章，理由为：该约“系强迫签订。该约虽经中国签字，然中国并不因签字之故，而失去其交由和会修正之权。盖中国之签订此约，实迫于日本最后通牒之迫压。当时中国所处之境遇，尽失其自由磋商之权，一切条件皆由日本所指定，中国不得有所提议也。”其后有关该约存废之交涉历经波折，虽日本坚持其有效性，但中国政府始终不予承认，该约之履行亦因此而成空文，直到1923年3月10日，中国政府正式宣布废弃“民四条约”。