一　总理各国事务衙门和其他涉外机构的设置

总理衙门的官制仿照军机处设置，其官职分大臣和章京两级，各有责成。大臣分三等：（1）总理各国事务由亲王、郡王、贝勒统领，为皇帝特简，无定额；（2）总理衙门大臣，由特简大臣领之，或军机大臣兼领，无定额；（3）在总理衙门大臣上行走和办事大臣，由内阁、部院满汉京堂内特简，不常设，无定额。初设时，大臣只有3人，后来陆续增至8-9人至12人不等。大臣握有很大的独立处理各种涉外事务的权力，其职权范围是：“掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端，王大臣率属定议，大事上之，小事则行。”章京的职责是办理各项具体事务，阶分三等：（1）总办章京，满汉各2人，由帮办章京升补；（2）帮办章京，满汉各1人，由章京内选派，协助总办章京办理各项事务；（3）章京和额外章京，前者满汉各10人，后者各8人，均由内阁、各部院保送侍读、中书、郎中、员外郎、主事考取，按次递补，分在各股办事，分两班轮流值宿。此外，还有各种司员和供事、苏拉（即差役）等。章京以下人员数额时有增减，最多时超过百人。

总理衙门的办事制度随着其管辖领域的不断扩大，经过三次改变而逐步完善，与其作为一个总管外交事务的专门机构渐相适应。总理衙门在初设时，采用的是分署办事制度，也就是按原衙门所管事务分配司员工作。如户部司员办理关税事务，兵部司员办理台站驿传事务，内阁司员办理机密要件，等等。1862年（同治元年）奏设清档处，责成两班章京办理，实行分班办事制度。1864年改为分股办事制度，办事各股及其职责分别是：英国股，掌管与英国、奥斯马加（奥国）两国的交涉往来之事，包括各国通商和关税等事务；法国股，掌管与法国、荷兰、日斯巴尼亚（西班牙）、巴西4国的交涉往来之事，包括保护民教及各岛招工等事务；俄国股，掌管与俄国、日本两国的交涉往来之事，以及陆路通商、边防、疆界、庆典、礼宾、有关官吏的人事行政和考试等事务；美国股，掌管与美国、德国、秘鲁、意大利、瑞典、挪威、比利时、丹麦、葡萄牙等国的交涉事务；海防股（1883年设置），掌管南北洋海防之事，包括长江水师、沿海炮台、船厂，购置轮船、枪炮、弹药，机器制造、电线、铁路、矿务等事务。此外，还有司务厅、清档房、电报处、银库等办事机构。

总理衙门还有两个重要的直属机构。一是同文馆。它与总理衙门同时被批准设立，于1862年6月（同治元年五月）正式开办，原系一所专门教授外语的学校，后来陆续增添了天文、算学、化学、格致、医学等课程。其管理人员有：管理大臣，由总理衙门大臣中特派，无定员；提调2人，在总理衙门的总办章京内派充；帮提调2人，在总理衙门各股资历较深的章京中派充。二是总税务司署。它于1861年1月16日（咸丰十年十二月初六日）正式批准设立于上海，1864年（同治三年）迁至北京。其官职设置有：总税务司1人，综理全国海关关税、行政及人事等事务；副总税务司1人。下设总务科、机要科、统计科、汉文科、铨叙科、造册处、驻外办事处、内债基金处。总税务司署虽说是总理衙门的一个直属机构，但由于从总税务司到各科、处都为洋员所把持，实质上是一个独立的机构。不过，两者之间的关系还是非常密切的。

在设立总理衙门的同时，清廷还根据对外交涉情况的变化，改设和新设了一些区域性、地方性的专门涉外职务和机构。区域性的涉外专职和机构有南洋通商大臣和北洋通商大臣两职。由于《天津条约》和《北京条约》签订后，通商口岸扩大为16处，分布于南北沿海地区，原由两江总督兼任的五口通商大臣已不能兼顾，清廷遂于上海和天津各设通商大臣的职位。原驻上海的五口通商大臣于1866年（同治五年）改为南洋通商大臣，简称“南洋大臣”，先由江苏巡抚兼任，后改由两江总督兼任。其职责是：“掌中外交涉之总务，专辖上海入长江以上各口，其闽、粤、浙三省则兼理”。驻天津的三口通商大臣（专管天津、牛庄、登州三口）于1860年（咸丰十年）设立，1870年11月12日（同治九年十月二十日）改设北洋通商大臣，简称“北洋大臣”，原为专职，后改为直隶总督的兼职。其职责为：“掌北洋洋务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治”。总理衙门与南北洋大臣之间虽然没有直接统辖的关系，不能直接指挥其行政，但亦具有咨询、传达和审核的权限。如南洋大臣，“凡交涉之事，则督所司理之，待其上以裁决，疑难者则咨总理衙门，大事则奏闻；凡税钞，则稽察之，按结汇其册以奏销，仍分咨总理衙门及户部以备核，其支销者，亦如之”。北洋大臣与总理衙门的关系亦相同。

地方性的涉外专职和机构主要是海关道和洋务局。海关道之设虽早已有之，但在第二次鸦片战争以后，不仅其设置随着通商口岸的增辟而不断增加，而且其职责也随着对外交涉事务的频繁而有所改变，除了原有的作为所辖海关的监督管理税收事务之外，又增加了办理地方一切中外交涉事宜一项，并日益成为其主要职责。至于海关道的这一中外交涉职责的具体作用，1870年时李鸿章有过这样的解释：“原期遇有中外交涉事件，先由关道与各国领事官会商妥办，再行详禀，以归简易。若事关重大，或关道与领事官意见不合，未能妥速了结，始禀请督臣核示饬办”；“其有应行知照事件，臣即札饬关道，转行领事遵照”；“又中外交涉案件，洋人往往矫强，有关道承上接下，开谕调停，易得转圜”。这也就是说，海关道在处理中外交涉事务中的职责，主要是在督抚的指挥下，对所发生的事件作较低级别的交涉，发挥督抚与外国领事之间的缓冲作用。需要指出的是，在蛮横而强硬的外国税务司和领事面前，海关道的上述两种职责在实际履行中均大打折扣，甚或是有名无实。

由于海关道在办理中外交涉案件中的地位和作用逐渐降低，不能起到应有的作用，于是各省又设置了一种新的机构，以辅佐督抚应接外国领事、处理中外交涉案件，这一新机构就是洋务局。洋务局首先出现在无海关道设置之口岸，最初萌发于广东，而正式产生于广西。1885年时，任两广总督的张之洞委派运使兼办洋务，次年又设立办理洋务处。遇有交涉要件，先由该处之总办与领事辩论大略，仍禀明总督核夺，该处不得径自行文外国领事。这个洋务处还不能说是总督之下类如关道那样的一级地方办理中外交涉的机构，而只能作为总督亲自办理中外交涉的一个办事班子。张之洞也认为：“此举乃为督饬各衙门讲求洋务而设”，并非“创立新章”。但是，办理洋务处给了各省以新的启示，于是便有了广西效仿洋务处而正式设立洋务局之举。1888年4月21日（光绪十四年三月十一日），广西巡抚沈秉成鉴于“龙州既办通商，中外交涉事件必较繁杂”，奏请“于省城设立洋务局，以资提挈”。洋务局在广西产生以后，得到了许多省份的仿效，或新设洋务局，或将原设之通商局改为洋务局。

二　近代外交体制的初建

在不平等条约体系下，清政府设立总理各国事务衙门，中国开始产生了仿欧洲国际关系体制处理国与国之间外交交涉的机构和活动。这种国与国之间的外交活动不仅是制度上和政治上的，而且逐渐发展为经济上和文化上的，主要表现为以下几个方面。

一是中国从此有了专职的外交机构。鸦片战争前，清政府和外国之间没有近代意义的外交往来，以“宗藩关系”为代表的远东国际关系体系是中外关系的主流，在此体制下，朝贡关系主要由礼部负责；对俄交涉主要由理藩部负责；与其他“互市之国”的贸易关系主要由粤海关和十三行负责。所以在清朝的政府体制中，一向没有专掌外交的机构。遇到像第一次鸦片战争这样特殊的国际交涉，清廷只能派临时性的钦差大臣负责办理。《南京条约》签订后，五口开放，不平等条约体系建立，“宗藩体系”受到冲击，迫于应付已成定局的中国和西方国家交往的需要，才设置了“五口通商大臣”，但也只是作为两广总督的兼职（1859年后改由两江总督兼任），仍是一种临时性的钦差大臣身份，无专署。直到总理衙门设立，中国才开始有了专职的政府外交机构。

总理各国事务衙门的设立只是标志着中国开始迈出了近代外交的第一步，它作为一个专职的近代外交机构还存在着许多缺陷。第一，事权尚未达到完全统一，有些外交大权仍掌握在地方封疆大吏之手，如南洋通商大臣、北洋通商大臣，以及部分督抚，特别是李鸿章、左宗棠等强势的地方大吏，都拥有相对独立的对外交涉之权。第二，执掌过于宽泛，所掌管的范围，除了严格意义上的外交之外，还包括了商务、税务、实业、工程、教育、司法、侨务、国防、洋教等所有与外国发生关系的“洋务”。第三，执掌的机构和人员设置及分工尚不够合理。

清廷派遣常设驻外使臣始于1875年（光绪元年）。8月28日（七月二十八日）首先派出郭嵩焘为驻英国公使，许钤身、刘锡鸿副之；12月11日（十一月十四日）派出陈兰彬为驻美公使，并兼西班牙、秘鲁公使，容闳为副使。1876年9月30日（光绪二年八月十三日）派遣许钤身为驻日公使，以何如璋、张斯桂副之。1877年4月30日（光绪三年三月十七日）调任驻英副使刘锡鸿为驻德公使。1878年2月22日（光绪四年正月二十一日）派驻英公使郭嵩焘兼任驻法公使；6月22日（五月二十二日）派遣崇厚为驻俄公使。1881年4月5日（光绪七年三月初七日）派驻德公使李凤苞兼任奥斯马加、荷兰、意大利公使。1885年7月14日（光绪十一年六月初三日）任命驻德公使许景澄兼任比利时公使。至此，在10年的时间内清廷已向12个国家派出了常设使臣，一直延续到1894年，所派遣担任公使者已达22人、副使（不包括升任公使者）4人。在这12个驻使国家中，虽有7个国家的公使为兼任，但已遍及与清朝关系较多的国家。其详情请见表2-1:

表2-1 1875-1894年清朝驻外使领表

资料来源：中国第一历史档案馆、福建师范大学历史系编《清季中外使领年表》，3-30页。说明：表中所列的“奥国”即为奥斯马加；“西班牙”当时称“日斯巴尼亚”。