五卅运动前夕，北京临时执政政府（简称“执政府”）正面临一场政治危机。段祺瑞解决“金佛郎案”的办法引起外界的广泛抨击；教育总长章士钊因对北京学潮之强硬处理受到全国学界抨击；宣传已久的“关税会议”，其召开又似遥遥无期。5月28日，张作霖因对“金佛郎案”的处理不满，通电带兵入关，企图“改造”政府。当时舆论多认为，处于风雨飘摇之中的执政府，其政权生命如何维持，实属疑问。出人意料的是，五卅惨案的突然爆发，却让执政府得到了起死回生的转机。
执政府接获五卅惨案的消息后，对事件迅速作出反应：对内安抚民众的激动情绪，设法控制上海局面；对外则以强硬态度表示抗议，并借“民意”作后盾，胁迫外人让步。
段祺瑞先派许沅以外交部特派江苏交涉员身份火速南下，又派逗留在北京的虞洽卿以“淞沪市区会办”的名义速返上海进行调处。6月2日，执政府国务会议紧急讨论沪案，阁员对租界当局以武力手段对付无辜学生，多表愤慨，认为有辱国体，要求政府即时彻查，并通过4项决议：（1）当即向列强驻京公使团领袖表示严重抗议；（2）由执政府、外交部各派一名大员驰赴上海，实地调查并妥筹处置办法；（3）指派曾宗鉴、蔡廷幹二人为调查大员；（4）急电上海军警长官镇抚商民，切戒越轨行动，免贻外人口实。6月6日，段祺瑞发布执政令，宣告政府对五卅事件的态度。
五卅前夕，上海实际上处于“三不管”的状态。江浙战争结束时，段政府应上海各界团体的要求，宣布撤废淞沪护军使，迁移上海兵工厂，淞沪不驻兵。五卅事件发生后，淞沪警察厅及沪海道尹、上海县知事署、江苏交涉公署等官方机构对民众之集会、游行及学生演讲等活动未予干涉。正是在这种局面下，上海的中共党团组织得以从容发动罢市、罢工和罢课运动。
运动在全国范围内的扩散，亦与“军阀袖手旁观”有莫大关系。沪案发生后，全国各地爆发抗议及援助浪潮，其声势尤以北京为烈。执政府采取默许甚至支持态度。6月1日，北京各校学生开始筹备各校沪案后援会，政府并未加以取缔。为表示对民众爱国热情的支持，北京政府一些要员亦参加了群众游行，祭吊五卅死难者。6月3日，在中共北方区委的领导下，国民会议促进会、学生联合会等团体在北京召开国民大会。各校学生举行游行示威，并先后至执政府与外交部请愿。段祺瑞派人接收呈文。外交总长沈瑞麟亲自接见请愿代表，表示对学生所提要求“将尽量做去”。沈甚至派该部司长协同学生代表前往谒见公使团领袖公使，以协商学生整队通过东交民巷使馆区游行事宜。4日起，北京各校学生均罢课讲演，据称有八九千人之多。军警方面未加干涉，甚至有加入听众者。京师警察总监朱深特邀各校校长到警厅谈话，其要旨亦仅告诫各校长“切不要由对外一转而对内，反对政府”。朱并向学生表示：“在范围内作爱国运动，警厅方面，不但不加干涉，抑且愿尽力保护。"10日，20万人参加的雪耻大会在天安门召开，军警方面协同维持秩序。京畿警卫总司令鹿钟麟并派代表邓萃英担任大会主席之一。此后一段时间，北京不断出现大规模的群众抗议集会。执政府各相关部门密切关注事态发展，但并无压制。其他各地由学生主导的五卅宣传行动，政府当局亦基本采取放任态度。五卅运动初期，大致呈现出官界与学界合作一致对外的态势。
五卅运动充分展示了民众的力量。北京政府和地方实力派均不敢轻拂民意，相反有些“讨好”民意，或者以“顺从民意”作幌子，打击政敌，自壮声威。执政府有意借助一致对外的民族主义浪潮，转移和消泯民众对国内政治的不满情绪。沪案发生后，执政府前所未有地向外界表示对民众舆情的重视。6月6日，国务会议通过“根据民意负责办理此案”之决议。16日，段祺瑞在接见英国公使白慕德（Charles Michael Palairet）时表示，列强在同中国政府谈判时，以前多没有将中国全体民众考虑在内，但是现在情形不同了，民众舆论是中国任何一个政府都不能忽略的。
此时北方的两大实力派冯玉祥和张作霖，对五卅运动表现出不同的应对态度。沪案发生后，冯玉祥的表现最为激烈。冯玉祥本人不但联合各将领通电支持反帝运动，更向其高级长官和部属亲自讲述惨案经过，激励士气，并令国民军官兵参与民众反帝集会，维持秩序，还派人携款2万元赴沪支援罢工工人。正因为此，五卅运动在国民军控制下的北京得到了积极的回应。北京执政府置身于国民军的势力之下，其对群众运动的支持，也有拉近与冯玉祥关系、加强自身地位的意图。
张作霖则不同。第二次直奉战争后，奉系势力沿津浦线由北向南扩张。上海成为奉系与直系孙传芳争夺的目标。五卅前（2月），双方曾签订和平协定，相约上海不驻军，并各自从上海撤兵。五卅事起，张作霖以维持秩序为名，命张学良率兵进驻上海，破坏了上海不驻兵的协议。沪案前夕，张作霖进驻天津，大有改造北京内阁之势。沪案发生后，全国民意沸腾，要求政府一致对外。张作霖见此形势，对内亦只有表示缓和，以免成为舆论之的。为表示其“爱国”不落人后，张作霖亦曾发电抗议上海英人枪杀行为，要求政府“据理交涉”。传闻张还捐助罢工工人1万元。
奉张既然表示“爱国”之意，段祺瑞乃一面向外界宣布张作霖要求对交涉采取“坚定”立场的来电，一面派员赴天津邀张作霖进京“共担国事”。段祺瑞深悉，趁外交紧急之际，挟民意以颉颃强势军人，是暂保其地位的有效手段。执政府认识到，适度顺应民情，政府威望可能会随着举国一致的民族主义情绪而提升。
在1925年起初的几个月内，北京执政府一直在与列强公使团讨论条约义务的法理承认与治外法权的废除等问题，但未能得到列强的实质性答复。关税会议的召开也迟迟没有进展。五卅事件发生后，政府特派交涉员陈世光迅即到领袖领事馆表示口头抗议。31日，陈世光又奉令向领袖领事递交了第一次书面抗议书。6月1日再次递交抗议信。2日，北京外交部向公使团送出第一次抗议照会，认为“该学生等，均青年子弟热心爱国，并不携带武器，无论其行为之性质如何，断不能以暴徒待之。乃捕房未曾采取适当方法，和平劝阻，遽用最激烈手段，实为人道及公理所不容，自应由租界官吏完全负责。”照会措词之强硬，以至公使团认为该照会“似出愤激学生之手”。6月4日，北京外交部未等公使团答复，又提出第二次照会，谴责租界当局“蔑视人道”，应对其开枪行为及其后果完全负责。5日，段祺瑞接见领袖公使翟禄弟（Cerruti,Vittorio）时，表示自己“至深痛苦”，“上海巡捕如此对待学生，使中国对于国际地位攸关体面。"8日，外交部长沈瑞麟会晤英国代理公使，亦谓：“此次各地市民激以爱国热诚，毫无排外性质，执政日前所颁昭令，劝慰国民已有率循正轨之语，余看沪事现时最紧要者，莫过于恢复市面平时原状，即如取消戒严令，撤退海军陆战队，并解除商团巡捕之武装，释放一切被拘人等，发还被封或占据之各学校房屋。只要租界当局有所觉悟，措置公道，公愤自易平息。”
沈氏所提取消戒严令等四项要求，实际上是上海工商学联合会所提“十七条”之先决条件。沈瑞麟在10日会见法国公使时，又重提此四点，认为如能做到，上海秩序或可恢复。使团方面则要求执政府命令学生返校，静候政府解决。沈对此表示拒绝，认为“政府断不能以压力禁阻学生”。11日，北京外交部发出第三次照会，声明对于五卅及六一惨案，上海租界官吏应负责任，再次将上海工商学联合会所提的四项先决条件提出。
6月10日，各国委员团抵达上海，开始沪案的调查工作。北京外交部着令曾宗鉴对沪案中伤毙华人情形精确调查，以备提出要求之依据。经北京政府同意，上海总商会委托律师谢永森修订上海工商学联合会所提十七条。上海总商会最后将“十七条”修改成“十三条”。14日，许沅正式将“十三条”提交给公使团领袖领事。在中国外交史上，政府直接以民众团体所拟定的交涉条件对外交涉，是前所未有的。
6月15日，北京公使团电令在上海的六国委员团，正式组织沪案委员会，与中国委员迅速开议。执政府乃任命郑谦、蔡廷幹、曾宗鉴、虞洽卿等人为中国政府谈判代表。为使对外交涉有所凭借，执政府对上海罢工工人给予了经济上的支持。6月11日，执政府国务会议议决先由财政部拨款10万元，以维持上海罢工工人的生活。在政府的授意下，上海总商会负责罢工工人经费的管理，并与中共领导的上海学生联合会、上海总工会等团体合作。后者的地位实际上也得到了政府的默认。
北京政府当然不愿群众运动过度逸轨。6月14日，镇江、汉口、九江等地发生民众排外事件，公使团方面向北京政府提出警告。执政府迅即召开特别会议，通过“保护外侨案”，通电全国军警，一律严密保护外侨生命财产，“随时派军警严防匪徒从中鼓煽，危及外侨”。政府此种举动既是为了敷衍公使团之抗议，亦因上海交涉正在进行中，执政府不想给列强以武力干涉的口实。
6月16日，沪案交涉会议在江苏交涉公署举行。中国政府代表即以“十三条”为交涉根据。六国委员认为中国所提条件在该委员团的职权范围之外，交涉遂告破裂。执政府之所以坚持“十三条”不让步，是想借此增强政府在国内民众中的威望。交涉成功，政府无疑取得重大外交胜利；失败，亦在国人心中赢得“不妥协”、“不屈服”的声名。不过，当时也有一些头脑冷静的学者名流对执政府所持的“强硬”姿态表示不能理解。汤尔和就指出：“头脑最不冷静的，就是政府。自从沪案发生到现在，没有看见他们有一定的步伐，只看见他们顺着群众‘打民话’（不是打官话）。很好的机会，睁眼错过，跟着潮流，漂到哪里是哪里。”汤尔和看到了执政府“顺着群众”“打民话”的一面，却未见这种“无步伐”的背后，实际隐藏着执政府运用民众的策略和心机。
沪案第一轮交涉无果后，执政府将交涉范围扩大为中外条约的修改及召开关税会议上。6月24日，外交部同时递送两个照会给公使团：（1）沪案移京交涉，正式提出“十三条”为交涉条件；（2）提议依公平原则修正中外不平等条约。外交部的这一连串的举动，令向来轻视中国的公使团大为吃惊。但执政府的对外“强硬”，也不无“作秀”的成分。据称外交部向公使团提出“修约”照会时，甚至暗示对方不要把它看得太认真。这说明北京政府的外交举动，在相当程度上也是慑于民众运动压力的结果。
沪案发生后，各国反应不一。在具体交涉过程中，各国间的分歧更趋明显。英国在五卅事发后力图拉拢各国共同对中国施压。但其他列强并不配合。先是法国与美国的法官在工部局会审公廨上宣判被拘学生无罪，接着北京公使团又排斥上海领事团参与交涉。6月19日，北京公使团表示愿意继续与中国政府谈判，但将英国代表排斥在谈判委员会主要负责者之外，英国深表不满。23日，六国委员准备发表调查结果报告书，英国极力阻止。法国公使乃将报告书寄往巴黎公布。7月6日，召开使团会议，会上，意、日、美等国公使均同意对中国稍作让步，训令上海领事团饬公共租界工部局即日实行以下三条：（1）工部局总巡捕麦高云应即免职；（2）工部局董事会应严加谴责；（3）开枪之捕头爱活生应依法严办。但英国表示强烈反对。7月9日的使团会议上，英国公使极力为工部局开脱，并指责法国公使公布调查报告。法国公使一气之下，辞去交涉代表一职。使团分裂公开化。
针对英国的强硬态度，执政府决定集中目标对付英国。6月18日执政府及外交部给各地的训令，表示事件之责任仅在英国，与其他各国无甚关系，国民如为一般的排外，反失各国对我之同情。为了单独对英，执政府有意将顾正红案及日纱厂问题设法先行解决。为尽快解决日纱厂案，执政府后来甚至同意贴补工人所要求增加的3个月工资共15万元。8月12日，中日双方签字，上海日本纱厂首先复工。日本遂从五卅运动中得以脱身。
执政府单独对英策略，虽受到中共等激进党派的批评，但舆论支持更占上风。为了使单独对英策略运用成功，执政府对群众运动继续给予实质性的援助。6月26日，交通部通令交通界同人各捐该月薪水的1/30给罢工工人；还通令各地军政长官，对赴各地串联和宣传演讲的学生准予免票。英国方面在获悉中国政府让学生免票四处串联演讲的情报后，认为中国政府有煽动排英运动之嫌。英国泰晤士报更坚称“罢工能持久，由于中国政府拨款资助”。
在反英问题上，张作霖与冯玉祥的态度也显然有别。冯玉祥积极支持反英，张作霖则不太赞成反英。上海交涉失败后，张作霖与执政府间在沪案交涉及对民众运动的态度上分歧加大。张作霖反对向列强提出修改条约，对交通部免票鼓励学生到各省演讲更不表赞成。奉系所辖的天津警察厅严防各界游行与罢工、罢市。直隶省长李景林下令严查“乱党”与“共产主义者”。7月23日，驻沪奉军、淞沪戒严司令邢士廉突然封闭上海工商学界联合会与中华海员公会俱乐部、洋务工会等团体。据当时上海租界工部局观察，北京政府并不支持邢士廉的举动，因为“他们自己的继续存在要靠目前排外运动长期持续下去。这个运动业已造成反对内讧的一片强有力的舆论。目前中国没有一个领袖觉得有足够的力量主动向这种排外情绪挑战。因此，只要纷乱持久，执政者将能稳保地位。”
当关税会议的召开即将成为事实时，执政府对群众运动开始由放任转为压制。8月20日，段祺瑞通令取缔罢工，“嗣后各省区遇有假借号召罢工情事，应责成各该地方长官严切制止，其行凶抗拒者即当场捕拿，尽法惩治。”执政府秘书厅还饬令江苏省长郑谦解散上海总工会，通缉李立三等人。8月26日，执政府发布“整饬学风令”，表示“自后无论何校，不得再行借故滋事。"9月19日，各校沪案后援会筹备次日在天安门召开国民大会。段祺瑞饬令严加制止，并指示“今后对于无论学生市民集会，一律禁止。”执政府对民力民气的策略运用至此告一段落。
1925年12月23日，沪案重查报告发表。上海公共租界工部局致函中国政府，表示已核准总巡捕麦高云、捕头爱活生辞职，并以7.5万元作为被难者家属的抚恤费。执政府对此结果表示不予承认。此后，沪案交涉乃成悬案。
在近代中国，群众运动从来就没有单纯的民意表达。它不仅是在野政党和政治势力借以“造势”的常规武器，有时也是执政当局运用的工具。五卅运动中，这种情况表现得格外鲜明。如果没有中共的组织领导和发动，五卅事件固然不会被激**成如此规模的群众运动；同样，如果没有北京政府的有意放任与默认，五卅运动的声势也可能要小得多。