一 南京临时政府的财政政策与措施
财政问题乃政权生存至关重要的经济基础问题。孙中山在就任临时大总统时发布的宣言书中，明确地提出了“财政之统一”的方针。他说：“此后国家经费，取给于民，必期合于理财学理，而尤在改良社会经济组织，使人民知有生之乐。是曰财政之统一。”然而，这种充满民生主义精神的财政政策其实只是孙中山的一个美好理想，在南京临时政府时期根本没有实现的现实可能性。据在华外人的观察：“南京的共和政府根本不稳。它没有固定财政来源，也不能控制其治下各省的财政。事实上各省自行其是，也不希望有什么中央政府，特别是关于财政。”的确，南京临时政府要想实现财政统一是相当困难的。
在各省代表会议筹建统一中央政府的过程中，关于财政总长的人选问题，有人提议由著名实业家、理财专家张謇担任，张謇发表《对于新政府财政之意见书》，予以委婉的拒绝。张謇在这份意见书中对于南京临时政府的财政问题作了通盘筹划。首先，他说明了财政问题的重要性：“政府权力，首在统一军队，次在支配财政；而军队之能否统一，尤视财力之强弱为断。”接着，他便具体分析了南京临时政府的财政收支情况：财政岁出以赔款、海陆军费、行政费为大宗，估计每年须有1.2亿两，每月应有1000万两；岁入主要有海关税3000万两和两淮盐税1000万两，共计4000万两；收支相抵，尚差8000万两。然后，他又提出了解决这个难题的两个关键问题：一是各省每年能供给中央政府若干万两？二是孙中山能否依靠其国际影响而募集外债1亿两或至少5000万两？最后，他说：“以上两问题，如可立时解决，则无论何人，均可担任临时政府财政之职，不必下走（“下走”为张謇自称——引者注）。如其不然，下走无点金术，虽牺牲之而无裨毫末。”在此，张謇充分估计了南京临时政府面临的财政困难，并特别关注解决这些问题的具体筹款措施。
南京临时政府成立时，黄兴推荐张謇或熊希龄担任财政总长，孙中山坚持用没有明显政治党派立场的陈锦涛，他说：“财政不能授他派人，我知澜生（陈锦涛字——引者注）不敢有异同，且曾为清廷订币制，借款于国际，有信用。”陈锦涛（1870-1939），广东南海人，美国耶鲁大学博士，留美期间与孙中山过从甚密，常讨论改革政府之外交、财政各问题，回国后获法政进士，历任大清银行稽核、预算司长、统计局长及度支部副大臣等职。孙中山任用陈锦涛为财政总长，主要是考虑到他的良好的西学教育背景，尤其是他与西方财界的友好关系。英国《泰晤士报》驻北京记者莫理循认为：“财政部长陈锦涛，是现代中国人中最有财政知识的人。据我所知，他在柏林会议上结识的外国银行家，如大卫·巴倍尔爵士，德国人伯格和美国人詹克斯等，对他的印象都极好。”应该说，在新生的南京临时政府急需借外债解决严重的财政困难的特殊历史条件下，孙中山的这个考虑是完全可以理解的。
在各省自顾不暇而难以支援中央政府的情况下，南京临时政府采取了一系列筹款措施来解决财政困难。
一是没收清政府及其官员的财产。1月28日，南京临时政府内务部奉临时大总统令通电各省都督、各军政分府，颁布保护人民财产令。其中有两条称：“前为清政府官产，现入民国势力范围者，应归民国政府享有。”“现为清政府官吏，而又为清政府出力反对民国政府，虐杀民国人民，其财产在民国势力范围内者，应一律查抄，归民国政府享有。”
二是海外筹饷募款。孙中山曾委托邓泽如以国债票向南洋华商征集大款；南京临时政府成立后，先则派任孙寿屏为驻澳筹饷特派员，继而简任交通总长汤寿潜充南洋劝募公债总理，并以林文庆佐之，再又委派何永亨、严汝麟前往日本募集华侨公债，又有泗水商务总会在当地设立“中华民国国债事务所”。
三是发行内债。1月8日，经临时参议院议决，由临时大总统批准，南京临时政府财政部发行军需公债1亿元，年利率8%,“此项公债，专以充临时政费及保卫治安之用”；1月31日，南京临时政府财政部又发行南京军用钞票100万元，“以维持市面，而协助饷糈”。
四是筹借外债。孙中山在武昌起义后赴英、法从事外交活动时，其中一个重要的目的就是借款，结果空手而归。随后，孙中山在香港与胡汉民、廖仲恺谈及建立临时政府问题时，特别提到财政问题，认为“就现时情形论之，必须借外债”。当时，孙中山尚能持乐观的态度，认为：“若新政府借外债，则一不失主权，二不用抵押，三利息甚轻。”但是，南京临时政府成立后，列强迟迟不予承认，借款进展困难。在残酷的现实面前，孙中山不得不改变原来的想法，而主张用私人企业的名义出面借款，惟以获得贷款为目的，根本无法计较各种苛刻的附加条件。孙中山致电广东都督陈炯明称：“和议难恃，战端将开，胜负之机，操于借款。前文在外洋，本与数处有成议，乃各省代表必要临时政府，此‘临时’字样，断难使各国立即承认，数处虽有成议，亦因之而阻迟，故现时借款必当以私人名义，尚不能用国家名义。今欲借各省之各种实业以为抵当，而借款以应中央政府之急需。其办法用中央担任偿解，订立合同，务期于不损公司利益。”一些重要的借款，诸如江苏铁路公司借款、轮船招商局借款、汉冶萍公司借款、华俄道胜银行借款以及中央银行设立案和满洲租借案，等等，都以不惜牺牲企业甚至民族利益为代价。
南京临时政府苦心经营，采取如上各种财政应急措施，但都成效不著，最终未能解决严重的财政问题。
二 南京临时政府的财政困境
南京临时政府入不敷出，财政陷入极端困难的境地。据财政部报告称：“今自军兴以来用途益繁，支出之数不下亿万。所有田赋、漕粮、盐课、茶课、税捐等项向为入款之大宗者，今则无一可恃。即各行省有陆续征收者，而机关林立，实成分划之形，事权纷歧，甚于前清之世。中央政府文电交驰，催令报解，迄无一应，财政状况行将陷于无法律之悲境。”南京临时政府的财政困难主要表现在军需浩繁而财源枯竭。
南京临时政府乃革命时代之政府，为了维持一支强大的革命武装，必须要有庞大的军费开支，这是临时政府领导人根本无法解决的财政难题。临时大总统孙中山认为：“民国政府以军需孔急，非得巨款，无以解当前之困难。”“度支困极，而民军待哺，日有哗溃之虞。”陆军总长兼参谋总长黄兴更是穷于应付，“以空拳支拄多军之饷食……寝食俱废，至于吐血”，但也无济于事。当时，聚集在南京的革命军队达数万人之多，欠饷问题非常严重，临时政府无法解决。南京城里“到处都有成群结队的**的士兵，叫嚷发放欠饷”，这种危险像瘟疫一样在各地区蔓延，使整个革命区域“构成一种普遍危险的情况”。南京临时政府的生存，因财政危机而受到致命威胁。
财源枯竭使南京临时政府陷入“巧妇难为无米之炊”的困境，实在无力应对各种艰难的局势。造成南京临时政府财源枯竭的诸多因素主要如下。
一是列强控制海关税收。清政府的海关税收主要用来担保偿还外债和赔款，税款虽然由外籍税务司征收，但其保管和支付则完全由清政府委派的海关道或海关监督负责。武昌起义后，列强便加紧进行攫取中国海关税收控制权的活动。英籍海关总税务司安格联（F.A.Aglen）宣称：“采取某种方针确保关税不致为革命党用作军费，并留供偿还外债，现在已经是时候了。”他主张：“关税暂时由总税务司或领事团保管，如果能商定将税款存入外国银行，应尽先由总税务司保管。”后来，经清政府外务部同意，以英国公使朱尔典为首的外交团决定由上海各外国银行总董组织一个关税管理委员会，规定由海关总税务司将全国各处海关净存税款每星期汇交上海一次，均分收存于汇丰、德华、道胜三家银行，“以作归还该项洋债及赔款之用”，具体由上海税务司按照关税管理委员会决定之先后次序按期偿还各国外债。据此，列强控制了全部海关税收的管理权，以致偿付外债及赔款以外的大量“关余”也被冻结。“此项税款抵还洋债外，为数尚巨，竟听外人掌管，既失权利，复损国体。”时人惟有叹息而已。
二是独立各省无力供奉。南京临时政府虽然名义上控制十几个独立省区，但并没有实现真正的政治统一，所谓财政统一，其实也只是一句空话，独立各省对于中央政府没有丝毫的财政支持。财政部报告称：“本部收入的款，向以全国赋税为大宗。自光复以来，各州县经征款项，应划归中央政府者，虽早经本部通电催解，而各该省迄未照解前来，以致收入亦无从概算……惟有吁恳大总统，令行各省都督，念国计关系之重，谅本部筹划之艰，将应解部款，从速催缴。”为此，临时大总统孙中山通令各省都督，提出：“目下各地秩序已渐回复，各种法制未经颁布以前，其一切应行经征各款项，自当照旧征收，解交财政部，以充中央行政各费用。中央与地方，互相维持，新造民国，乃得立于不敝。”他希望各省都督“将应解部款，从速完缴，俾资挹注”。但是，各省自身财政支绌，“方忧自给不足，遑论供给政府”。正如张謇所说：临时政府财政总长亦不过管理江苏一省之财政而已，“近如浙江，远如广东，尚为完善之区，然亦无术可使统一；其他各省更有自顾不暇之势。且如湘、鄂等省，滥招军队，无饷无械，微特不能供给政府，势将向政府诛求不遂，谤怨随之，其机甚显。”因此，出现孙中山所抱怨的各省“无一钱供给”中央政府的结果，也就不足为怪。
三是各种征募所得无几。两淮盐场为南京临时政府所控制，本可提供大宗盐税收入，但因战争影响，淮盐收入锐减，又因当时兼任两淮盐政总理的张謇加以阻挠，认为“无论军饷若何紧急，不可于盐价商本内有丝毫挪移”，“所收盐税已经指抵洋债者……千万不可擅行挪用，以免起外交困难问题”，使临时政府所得淮盐税款不及正常年份的1/10，约合银圆140万元（其中30万元转给沪军都督，实际为110万元）。南京临时政府所采取的没收伪官财产和海外筹饷募款等应急措施，也是所得无多。例如，临时政府接收江南造币厂，未得赢利，江苏都督反而禀称该厂岁出所需至少不敷银400万至500万两，要求财政部每月拨给补助费银30万两，财政总长陈锦涛颇感为难。据《申报》载，浙江军政府宣布没收效忠清廷的直隶总督陈夔龙在浙江的家产，并通知财政部管理，所得仅大屋1所、田地100余亩、存洋25975元。海外华侨捐款助饷虽然踊跃，但数目极为有限。例如，加拿大域多利（今译“维多利亚”）华侨捐得唐银23000元，印度尼西亚吧城（今雅加达）中国同盟支会同人集有万元之款，美洲金山致公总堂国民救济局和中华革命军筹饷局收集各埠捐来军饷银4300余元。国内社团、商民捐款也是热情高涨，但数额不大。如，上海女界协赞会劝募军饷得1.5万元，以5000元交沪军都督府，1万元交临时政府财政部。商人张人杰、褚民谊等人集体捐款10万两，报效政府。南京临时政府还利用私人关系向港商借款18万两，向沪商刘锦藻借款20万元，向广肇潮帮商人借款40多万两，等等。这些费尽心力罗致而来的款项，对于需财孔亟的南京临时政府来说，实无异于杯水车薪。
四是发行内债收效甚微。南京临时政府计划发行军需公债1亿元，但实际发行额仅为7371150元；且债票多由各省都督预先领去，或以贱价出卖，或以抵发军饷，临时政府直接募得之款，主要来自南洋华侨，不过500万元。至于100万元军用钞票在南京的发行，本拟用以维持市面，结果事与愿违：南京军人“多以军用钞票，纷向各商店兑找现元，或交换货物，致起支吾，日有数处”，致使南京城里“钱业、米店相率停市”。
五是筹借外债多无着落。孙中山与南京临时政府都很重视借外债，但由于列强不承认南京临时政府，根本不相信其有偿还债务的能力，致使临时政府几乎陷入告贷无门的悲惨境地。结果，南京临时政府虽然通过张謇等私人关系，或以江苏铁路公司等民族资本企业作抵押的高昂代价，向日本的三井、大仓等财团借得850.1万元的外债，这是维持临时政府艰难运转的最重要的一笔活动经费。但这些饮鸩止渴的借款办法并不能真正解决临时政府急迫的财政危机。由此可见孙中山及其领导的南京临时政府在财政问题上无比尴尬的处境。以下是几笔借款的情况。
轮船招商局借款：1912年1月20日，沪军政府都督陈其美向招商局转达了中央政府有如最后通牒的急令：“借贷外债以充军用，须将招商局抵押银一千万两，由中央政府担任还本付息，作何办理，限四十八点钟内函复，否则决裂。”同时，陈其美还向招商局转递了粤北伐军总司令姚雨平等以中华民国军界全体名义发的公函，更是以武力相威胁，声称如果“游移不允”，军界“将执干戈与贵局从事”。2月1日，招商局在上海张园召开临时股东大会，与会股东赞同将局产抵押借债，以解政府急需。但是，招商局内股东意见分歧颇大，尤其是尚未与会的外地股东多持强烈的反对态度，如有顺直股东6人、湖州股东36人、皖湘股东78人致函招商局总办、总董、董事会等，希望“保全到底”。他们坚决表示：“此事如议董赞成，当与议董为难；如总办赞成，当与总办为难；如办事董赞成，当与办事董为难！总之，无论局中何人经手卖局，即为全体股东公敌，决不甘休也！”“诸君倘果欲实行，我等当与诸君身家性命同归于尽！“2月6日，孙中山亲自致函招商局，进行劝告与疏通，认为“前者提出以招商局局产抵押借款之议，实于贵局之权利利益毫无所损”，并正式提出了中华民国政府以招商局全部财产作抵押向日本邮船株式会社借款日本金货1000万元的《债约草案》，及临时政府对招商局承认借款后的优待条件：“一、此项借款，其本利俱由中华民国政府担任偿还，不使招商局受丝毫之损害。二、招商局如承认此次借款，中华民国当承认招商局为民国国家邮船公司。三、扩张其外洋航路，予以相当之补助津贴，其详细办法可俟协商定之。“2月10日，招商局召开董事会特别会议，商讨抵押借款事宜，南京临时政府特派员陈其美、汪精卫与会。董事会决定接受临时政府的借款优待条件，并向招商局各股东发布公告，认为“此次借款与我各位股东权利丝毫无损，虽暂将局产虚抵，而既由政府担任偿还，将来之危险无从发生，目前之利益亦无妨害，况尚有种种利益以为酬报，似毋庸疑虑”。后来，由于德国、美国、英国等列强相继起来抗议与抵制，招商局各处股东也发电反对，南京临时参议院又向临时政府提出质问书，结果以招商局抵押向日本借款之事终未能成立。
汉冶萍公司借款：汉冶萍公司是当时中国大型的煤铁联合企业，清末民初鼎革之际，其命运颇为微妙。武昌起义后，汉冶萍公司总理及最大的股东盛宣怀逃亡日本，日本欲乘机侵夺该公司，便与盛宣怀密谋中日合办事宜，而盛宣怀正希图借日本的势力保住自己在公司中的产业，以免遭南京临时政府没收，双方一拍即合。巧的是，南京临时政府也希望由盛宣怀与汉冶萍公司出面，向日本财团借款，以解决财政困难问题，因而也只好答应盛宣怀与日本密谋的汉冶萍公司由中日合办的计划。1912年1月26日和29日，南京临时政府及汉冶萍公司与日本三井物产株式会社在南京、盛宣怀的代表汉冶萍公司协理李维格与日商正金银行代表小田切万寿之助在神户，分别签定了两个内容大致相同的《汉冶萍公司中日合办草约》，规定：汉冶萍公司由中日合办；公司的股本为日金3000万元，中日各半；公司向日本借款1500万元，作为日人投入公司的股本，其中500万元由公司转借给政府。通过这两个草约，南京临时政府以汉冶萍公司中日合办为条件，可以向日本借得日金500万元贷款。消息传出，全国舆论哗然。章太炎在上海《大共和日报》上发表致孙中山的公开信，指出：“大冶之铁，萍乡之煤，为中国第一矿产，坐付他人，何以立国？公司虽由盛宣怀创办，而股本非出一人，地权犹在中国，纵使盛宣怀自行抵押，尚应出而禁制，况可扶同作事耶？……及今事未彰布，速与挽回，是所望于深思远计之英也。”张謇致书孙中山、黄兴：“凡他商业皆可与外人合资，惟铁厂则不可；铁厂容或可与他国合资，惟日人则万不可。日人处心积虑以谋我，非一日矣；然断断不能得志。盖全国三岛，无一铁矿，为日本一大憾事……数年以来，日人于铜官山，于大冶，于本溪湖，百端设法，思攘而有之；终亦不能如愿。今盛宣怀因内地产业为民军所占，又乘民国初立，军需孔亟，巧出其平日老猾手段以相尝试。吾政府不加深察，一受其饵，则于国防，于外交，皆为大失败。民国政府建立伊始，纵不能有善良政策，为国民所讴歌，亦何至因区区数百万之借款，贻他日无穷之累，为万国所喧笑？……至中日合办之说，则万不可行；未可因其以借款之故，稍予通融。”于是，他便以“事前不能参预，事后不能补救”为由，而愤然辞去实业总长之职。此时身在武昌的副总统黎元洪也连电南京临时政府及参议院，表达了湖北军政府方面的意见，认为“此间议会全体及各部处职员，均不敢承认此举。贵处如果有合资开办情事，希迅即设法取消……汉冶萍中日合办之约，决不可允。”南京临时参议院认为，“抵押借债，不交参议院议决，显背《临时政府组织大纲》，即为违反宪法”，提出“严辞质问”，要求政府作出解释。孙中山之所以同意汉冶萍借款，虽然有其迫不得已的苦衷，如他在复章太炎信中所谓“此事弟非不知利权有外溢之处，其不敢爱惜声名，冒不韪而为之者，犹之寒天解衣付质，疗饥为急”。但是，在各处强大的舆论压力之下，孙中山最终选择了放弃汉冶萍借款计划，决定取消中日合办草约。为此，他致电正告盛宣怀“万不能以已由政府核准为借口”，要求盛氏“宜早设法废去此约”。3月22日，汉冶萍公司在上海召开临时股东大会，到会者440人，计208838股，持股超过公司全股的8/10，照章有议决之权，“全场一律反对合办”，草约自行无效。次日，汉冶萍公司总理盛宣怀、协理李维格联函致小田切万寿之助，正式通告取消合办草约。
华俄道胜银行借款：1912年2月21日，南京临时政府财政总长陈锦涛与华俄道胜银行草签了一份借款150万镑的合同，“五厘息，九七扣，一年期，用中央名义担保，毋庸抵押，由下次大宗借款内扣还。并须许以下次政府有大借款，如所索权利与他家相等，华俄银行有优先权。"26日，临时大总统孙中山咨请参议院即开临时会，提前议决。27日，参议院审查会审议借款合同，随后开会表决，到会议员14人，以8票之多数获得通过。28日，湖北议员刘成禺等人以昨天会议违背院章，提出反对意见。3月1日，参议院重新审议，并议决通过。但因借款合同内有“全国赋税作抵一节，及其他条件，丧失权利，贻害无穷”，各省行政官及人民团体纷纷致电孙中山、袁世凯两总统，表示强烈反对。3月8日，由袁世凯通电正式取消。
中央银行设立案：1911年底至1912年初，孙中山、黄兴曾经派特使何天炯到日本，寻求日本政府和财界对南京临时政府的政治支持和财政援助。日本政界和财界人士颇为活跃，企图以援助中国革命为由，乘机进一步维护和扩大日本在华的侵略权益。正是在这样的背景之下，日本财界要人阪谷芳郎提出了帮助中国筹建中央银行的建议。这时，孙中山领导的南京临时政府正为财政问题焦头烂额，于是便以取得日本1000万元的借款为条件，接受了阪谷芳郎的建议，并于1912年1月10日正式委托阪谷芳郎筹建中央银行事宜。2月6日，日人原口要等人带着阪谷芳郎给孙中山的复信及其草拟的《中华国立中央银行特许札》，到南京面见孙中山。阪谷芳郎设计的中央银行方案主要内容如下：中国政府委任阪谷芳郎为国立中央银行总监，全权负责创设中央银行；该银行为集股有限公司，其资本金定为日币1亿元，其中政府股份3000万元，以官有财产为股份证券之抵押，年利率6%,另外股份7000万元，于国内或国外随便集股；该银行有发行纸币之特权，该特许札有效期为50年。据此可见，阪谷方案的主要目的就是控制中国的财政金融。孙中山不惜以此为代价而获取日本财团的贷款，确实有其难言之隐。筹设中央银行的整个过程是在秘密状态下进行的。阪谷芳郎在给孙中山的复信中说：“然招股份之事，贵国非经列国之承认，甚属困难，故各国承认之日，即拟为发表。”事实上，列强始终没有承认南京临时政府，因而上述特许札也就一直没有公开发表。其实，孙中山并没有得到所期望的日本财团1000万元借款，因而很快就取消了设立中央银行的计划。
满洲租借案：1912年2月3日，日本三井物产上海支店职员森格到南京访问孙中山，提出了以租借满洲为条件，向南京临时政府提供财政援助的方案。他说：“因俄国企图南下，德国控制青岛，故满洲始终有必要由日本之手保全。根据中国今日之局势，由中国政府之力恐难独力保全满洲，虽阁下亦确信如此，况且若据日本立场明确认识到，满洲仍一切由中国政府单独治理，不仅危险至极，而且满洲迟早难由中国政府独力保全，这一事实应是双方共有认识。满洲之命运既定，又考虑到革命政府有许多困难，无疑需要在地理上、历史上有特殊立场的日本援助才能完成。假如阁下舍去命运已定之满洲，决心完全将其置于日本势力之下，作为其代价以取得日本的特种之援助以完成革命大事，日本将立即答应其要求，并立即采取必要之手段。”他还特别说明这是日本政界元老桂太郎的主张，并希望孙中山或黄兴能够亲自到日本京都与桂太郎会谈。当时，孙中山非常希望取得日本的财政援助，故对森格的提议深表赞同。他说：“当此次举事之时，我等希望满洲能完全交给日本作为代价，乞请日本援助我革命……中国由于地理上、人种上之关系，若得不到日本之同情与援助，则将一事无成，因此我煞费苦心用各种方法谋取日本同情。”随即，他向森格坦诚地说明了临时政府严重的财政困难状况：“最近，革命政府的财政穷乏到了极点，假如军队财源不能尽快解决，将完全到达破产境地。万一此数日内没有足够资金以救燃眉之急，则即将陷入许多军队离散、革命政府瓦解之命运。”他表示，要“无论采取何种手段”在旧历年末前几天内筹措1500万元借款，如果日本能够提供这笔借款，那么孙中山或黄兴将前往日本与桂太郎会晤，“商定满洲问题与革命政府前途之大计”。当天下午，森格致电三井物产顾问益田孝报告会谈情况，说明为实现日本租借满洲计划，应在汉冶萍公司借款500万元之外，另给孙中山提供1000万元的借款。电称：“孙同意满洲租借。故日本为防革命（军）解散，在汉冶萍公司五百万日元以外，如立即借一千万元，则与袁世凯中止和议。又，为满洲秘密契约，孙文或黄兴将赴日本。“2月5日、6日，孙中山连电森格催促日本方面给予确切答复。8日，益田孝复电森格，只字未提1000万元借款的事，反而劝告孙中山、黄兴与袁世凯的和谈应“在于己有利地位上达成妥协”，并认为孙中山或黄兴能到日本签定满洲租借的密约，“可望得到更多同情”。结果，孙中山没有得到1000万元借款，招商局、汉冶萍等借款也连告失败，终于不得不在和谈中向袁世凯妥协。
总之，流无可节，源无可开，且借贷无门，南京临时政府陷入无可挽救的财政危机。据有人研究、估算，南京临时政府财政收支平衡情况如下表：
南京临时政府财政收支统计表
单位：万元（银圆）
从上表可以看出，南京临时政府主要靠借债度日，而庞大的军费开支使其不堪重负，终是入不抵出，在其存在的短短的3个月时间内，财政赤字达163万元之多。当时一些在华的英国人认为：“革命派首领们进行军事的和政治的斗争的主要困难是款项问题。……由于缺乏现款，无论在这个首都（南京）或各省，使他们在内政方面的改组不能获得任何进展。”可见财政匮乏的确成为南京临时政府迅速夭折的一个重要原因。